Cooperativas y Estado subsidiario en el Chile Posdictadura 1990-2015

 

José Tomás Labarca[1]

 

 

Artículo arbitrado

Fecha de recepción: 15/12/2015

Fecha de aprobación: 29/02/2016

 

INTRODUCCIÓN

A partir de 1990, Chile inició un proceso de transición democrática. Esto significó la salvaguarda de libertades civiles y estándares mínimos de democracia, pero no una modificación sustantiva del modelo de desarrollo impuesto por la dictadura cívico militar de Augusto Pinochet.[2] La administración y profundización del neoliberalismo significó que el Estado y la política en general no fortalecieran la acción colectiva, ya fuera social, económica o política. Ejemplo de ello es el auge de los beneficios individuales[3] y la ausencia de fomento estatal al cooperativismo. La protección social de la posdictadura se caracterizó por ser tecnocrática y por tener como objetivo deliberado evitar la politización de las organizaciones sociales. Entre 1990 y 2015, existió un modelo de democracia restringida que tuvo en el Estado subsidiario una herramienta de legitimación y profundización del neoliberalismo.[4]

El debate en torno a cómo afecta el neoliberalismo a las cooperativas presenta posturas diversas. Vargas-Cetina afirma que si bien las cooperativas son distintas de las empresas capitalistas, se han visto en la necesidad de buscar formas para adaptarse a la economía dominante. En ello residiría el peligro de que las cooperativas pierdan su “objetivo inicial”, mediante la adopción de métodos capitalistas para integrarse a los mercados internacionales.[5] Piñeiro desarrolla una postura similar. Al analizar el caso de Mondragón, afirma que se convirtió en una corporación transnacional convencional, que en su intento por disminuir los costes operacionales ha creado filiales en países del Tercer Mundo en que los trabajadores no tienen derecho a participar en la gestión.[6] Un análisis diferente es el realizado por Kentnor, quien afirma que el neoliberalismo abrió oportunidades para el crecimiento y fortalecimiento de las cooperativas vitivinícolas argentinas.[7]

El presente artículo pretende analizar la relación entre tres rubros del cooperativismo y el Estado subsidiario en el Chile de la posdictadura, desde una perspectiva institucional. En primer lugar, estudiaré el rubro de las cooperativas de electrificación, que en el desarrollismo constituyó un ejemplo de comunión de intereses entre sus asociados y el Estado, y que no fue atacado explícitamente durante la dictadura. En segundo lugar, analizaré las cooperativas agropecuarias, que fueron cooptadas por el Estado en el desarrollismo, para posteriormente ser reprimidas –y en algunos casos, eliminadas– por la dictadura. El último rubro es el de las cooperativas autogestionarias o de trabajo, que había tenido una reducida difusión y relación con el Estado en el desarrollismo, pero que jugó un rol relevante en la resistencia a la dictadura.

En la siguiente sección, el artículo ofrece una breve descripción de la perspectiva analítica adoptada. Posteriormente, caracteriza al Estado subsidiario chileno y sus implicancias para el cooperativismo en general. Luego, analiza cada uno de los tres rubros escogidos, para finalmente dar paso a una breve sección de conclusión y propuestas de arreglos institucionales que podrían fortalecer la economía social en Chile.

 

EL FOCO EN LAS INSTITUCIONES

El debate en torno a las instituciones ha estado cruzado por la capacidad constrictora que tienen las instituciones y la posibilidad de cambiarlas. Tradicionalmente, estas cuestiones han sido abordadas de dos maneras.

Por una parte, están los investigadores que ponen el acento en la fuerza constrictora del contexto, en la permanencia de los patrones de comportamiento, y que por tanto relevan la fuerza de la “dependencia del camino”. Con ello, las instituciones adquieren un rol determinante sobre el desarrollo de las sociedades, y es  nula la posibilidad de cambios radicales; incluso en aquellos casos en que pudiera pensarse que ocurrió una transformación, un análisis acucioso permitirá dar cuenta de que los cambios no constituyeron una discontinuidad radical con la estructura institucional precedente. En esta postura, por tanto, el cambio institucional es considerado una evolución lenta que ocurre al interior de las instituciones existentes, y no un cambio fundamental que pudiera ocurrir en un lapso de tiempo acotado.[8]

Por otra parte, están los investigadores que consideran posible la existencia de coyunturas históricas que promueven un momento de crisis y cuestionamiento que hace posible un cambio institucional radical. Esas coyunturas críticas son promovidas, según esta postura, fundamentalmente, por fuerzas externas que impactan y rompen la estabilidad institucional. Las fuerzas externas logran cuestionar a tal punto los fundamentos institucionales, que permiten imaginar e impulsar cambios institucionales.[9]

El problema de gran parte de las aproximaciones al debate en torno a las instituciones radica en que por lo general los distintos autores utilizan definiciones diferentes del concepto “instituciones”. También, algunas veces la definición del concepto pretende abarcar tal inmensidad de aspectos de la vida social que su poder explicativo se ve perjudicado seriamente. Por lo anterior, se hace necesario clarificar el concepto de institución que utilizaré a lo largo del artículo: las instituciones son las normas formales o informales que constituyen el plano simbólico del desenvolvimiento de las organizaciones y del comportamiento de los individuos en ellas. Estructuran las funciones de las organizaciones en la sociedad, así como también las interacciones y funciones de los distintos roles individuales al interior de las organizaciones. En tal sentido, el concepto permite entender que un determinado tipo de relaciones entre la burocracia estatal y las organizaciones sociales o la economía en general, refleja una relación de poder particular entre los distintos actores, ya sea individuales o colectivos. Las funciones que cumplen las organizaciones o los roles que las componen responden al poder de esos actores de imponer su voluntad.[10]

La definición propuesta permite complejizar el debate, en el sentido de que da por sentado que los actores están constantemente modificando, transformando e incluso evitando las instituciones en la interacción social cotidiana. El foco analítico, por tanto, se sitúa en la comprensión de que, si bien en un contexto determinado puede haber arreglos institucionales dominantes (por ejemplo, los relacionados con el capitalismo y la democracia liberal), es probable que existan también otro tipo de instituciones. Su existencia estará delimitada únicamente por los límites de compatibilidad funcional con los arreglos institucionales dominantes en un momento determinado.[11]

Como veremos, un contexto institucional neoliberal puede afectar de maneras diversas a las cooperativas, perjudicándolas en algunos casos, como también fortaleciéndolas en otros. Esto, porque si bien como conjunto el contexto neoliberal perjudica la posibilidad de florecimiento del cooperativismo, sus consecuencias económicas y sociales pueden generar una respuesta en sectores sociales de creatividad e innovación organizativa.

 

ESTADO SUBSIDIARIO Y COOPERATIVAS

Durante la dictadura, las cooperativas que lograron sostener su existencia tomaron dos caminos diferentes. Mientras algunas intentaron acomodarse a las nuevas condiciones económicas y políticas, otras se abocaron a la elaboración de una propuesta de desarrollo cooperativo, a partir de una intensificación de las relaciones con el movimiento cooperativo internacional.[12] Por cierto, ambos caminos no fueron excluyentes. Luego de luchar contra las nuevas condiciones económicas, el movimiento comenzó a rearticularse, en 1983, en función de la elaboración del proyecto de desarrollo cooperativo, Prodescoop. Desde ese momento, el cooperativismo comenzaría a tomar protagonismo en la oposición al régimen.[13] El punto culmine del cariz político que tomaron las cooperativas durante la dictadura lo constituye su participación en la asamblea de la civilidad, que fue la organización más importante de la oposición en términos de la agrupación de organizaciones sociales y políticas en la segunda mitad de la década de 1980, antes del plebiscito de 1988.[14]

Al asumir la Presidencia en 1990, Patricio Aylwin presentó al Congreso un proyecto de ley que había sido elaborado por algunos organismos del mismo movimiento cooperativo. Sin embargo, debido a que no se le fijó urgencia, el proyecto quedó en trámite durante 12 años. Finalmente, en 2002 se aprobó la ley Nº 19.832, que sin embargo poco tenía que ver con el proyecto presentado inicialmente. Esta nueva ley no modificó de manera sustantiva la situación. Un cambio relevante fue que se eliminó la concepción de las cooperativas como entidades sin fin de lucro. A partir de una serie de intentos por “modernizar” las cooperativas, se configuró un marco legal que las hizo más similares a las empresas tradicionales, cuestión necesaria en el caso de la simplificación del proceso de constitución, pero cuestionable cuando se trata del fin de lucro. Asimismo, la nueva legislación no implicó que se impulsaran políticas de fomento al cooperativismo.

Entre 1990 y 2015, las políticas estatales relativas al desarrollo económico en Chile se alinearon a los cánones neoliberales, situando como criterios fundamentales la estabilidad macroeconómica, la eficiencia económica y la subsidiariedad del Estado. En tal sentido, las élites políticas consideraron que las cooperativas en general no constituían un elemento interesante para el desarrollo nacional, cuestión que se tradujo en una indiferencia por parte del Estado respecto del cooperativismo. Lo anterior generó que algunos cooperativistas afirmaran que a partir de la indiferencia estatal el movimiento cooperativo perdió en este periodo su carácter de movimiento.[15]

El Estado fue la piedra angular de la consolidación del neoliberalismo en Chile. En la posdictadura, el Estado creó nuevos mercados para solucionar problemáticas sociales, por lo que es posible decir que utilizó al mercado como política pública.[16] Se encargó de regular los mercados[17] y restringió su participación directa en la economía únicamente a las actividades no lucrativas para los privados.[18] En tal sentido, la reducción burocrática del Estado realizada por la dictadura no es equivalente a una pérdida de incidencia del Estado sobre el modelo de desarrollo. El Estado no se redujo, sino que su construcción, durante la dictadura y la transición, tomó una direccionalidad que no había sido experimentada por los chilenos y en la cual las cooperativas no fueron consideradas necesarias.[19]

El aparato estatal relativo al cooperativismo, en este periodo, se mantuvo en los marcos reducidos que le dejó la dictadura. El Departamento de Cooperativas del Estado (DECOOP) continuó siendo la única institución pública específicamente relacionada con las cooperativas, y sus funciones se concentraron en la fiscalización y catastro de las cooperativas. Solamente en el año 2014, la presidenta Bachelet anunciaría que uno de los legados de su segundo gobierno sería la reincorporación del fomento como una de las labores del Estado respecto de las cooperativas.

No obstante, no todos los rubros del cooperativismo se debilitaron en estos años. Ejemplo de ello son las cooperativas de trabajo y algunas agropecuarias (ver gráfico 1). Si bien las primeras se fortalecieron de manera autónoma, las segundas lo hicieron, en algunos casos aislados, a partir de subsidios estatales.

 

 

LAS COOPERATIVAS ELÉCTRICAS EN EL NEOLIBERALISMO: ¿COOPERATIVAS?

Las cooperativas de electrificación rural tuvieron un desempeño importante en este periodo de tiempo. Como puede verse en la tabla 1, si bien se había avanzado de manera sustantiva, en 1992, la cobertura de la electrificación alcanzaba solamente un 53,1% de las viviendas rurales. Esta situación propició la creación del Programa Nacional de Electrificación Rural (PER) en 1994, financiado por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, y llevado a cabo como un programa descentralizado a cargo de los gobiernos regionales.[20]

Ahora bien, a diferencia del Plan Nacional de Electrificación impulsado en el periodo desarrollista, el PER fue un programa descentralizado y no tenía una definición previa respecto de la forma de su implementación. Buscaba subvencionar proyectos de electrificación, para lo cual distintas empresas debían competir por su presencia en el mercado. Así, la electrificación rural era un objetivo que no tenía como herramienta de implementación a las cooperativas, sino a cualquier organización económica que postulara. Asimismo, el PER no necesariamente implicó la creación de nuevas empresas, sino que el mecanismo utilizado en buena parte de los casos fue la expansión de una empresa de distribución energética existente (ya fuera tradicional o cooperativa). El mecanismo de organización de la sociedad en torno a la energía no fue otro que el mercado, mediante el Estado subsidiario.

 

En este punto, es interesante anotar que el PER representa una estrategia de solución del problema de la electrificación fundamentalmente diferente al impulsado en el desarrollismo. El desarrollismo fue la estrategia utilizada por los países latinoamericanos para hacer frente a los vaivenes de la economía mundial, con el objetivo de proteger sus economías nacionales. A partir de la industrialización dirigida por el Estado y la sustitución de importaciones, se buscaba independizar las economías nacionales de los efectos de las crisis económicas en los países desarrollados. Con ese objetivo, el Estado fue el actor principal de la producción económica, haciéndose cargo él mismo, mediante empresas estatales, empresas mixtas o a partir de la regulación de la economía.

En el marco del desarrollismo, el Estado impulsó un Plan de Electrificación Nacional, que en su dimensión rural fue llevado a cabo, en parte, por cooperativas. Además de construir una red estatal de producción de energía eléctrica, el Estado desarrollista fomentó la organización cooperativa de la sociedad en torno a la distribución de la energía eléctrica. El mecanismo institucional utilizado tenía una dimensión importante en la burocracia estatal, que se encargó de fomentar y controlar a las cooperativas desde el conocimiento técnico, así como también de promover la participación y organización autónoma de la sociedad. Además, el tipo de mediación burocrática se caracterizaba por ser intermitente y relacionada con cuestiones técnicas, por lo que las cooperativas de electrificación rural simbolizaron una comunión de intereses entre sus socios y el Estado, así como también un rubro que gozó de importantes márgenes de autonomía. En conclusión, en el desarrollismo las cooperativas de electrificación rural fueron utilizadas como política pública.[21]

El éxito alcanzado por las cooperativas eléctricas y el reconocimiento de su labor durante el desarrollismo fueron tales, que constituyeron el único rubro del cooperativismo que no disminuyó en número de cooperativas durante la dictadura.[22] Sin embargo, a días de entregar el poder, el 12 de febrero de 1990, la dictadura promulgó la ley Nº 18.922, que introdujo cambios al DFL Nº 1 de 1982. A partir de ese momento, las cooperativas de abastecimiento de energía eléctrica que fueran concesionarias de servicio público, podrían distribuir energía sin limitaciones de volumen a clientes no socios. En la legislación anterior, se ponía un límite para este tipo de abastecimiento: no debía ser superior al 50% de la energía distribuida por la cooperativa.[23] Esto implicó que las cooperativas eléctricas comenzaran a caracterizarse más por su carácter de “concesionaria de servicio público” que por el de cooperativas.[24]

Durante el periodo 1990-2015, por tanto, los usuarios de las cooperativas dejaron de ser, en buena parte de los casos, mayoritariamente sus socios. La legislación obligó a las cooperativas concesionarias a suministrar energía eléctrica a cualquier persona o institución del área de concesión que se le hubiere otorgado. Se configuran de esta manera cooperativas como prestadoras de servicio, mayoritariamente a clientes. Lo anterior representa la institucionalización neoliberal de las cooperativas, por cuanto en vez de utilizar a las cooperativas como política pública, se introdujo al mercado tradicional como organizador fundamental de la sociedad. Esta situación dio pie a que un número significativo de cooperativas fueran adquiridas por grandes empresas tradicionales, o que las cooperativas vendieran una porción mayoritaria de sus acciones a una empresa tradicional, con lo cual la empresa misma de distribución energética dejaba de ser una cooperativa.

Una interpretación plausible de este hecho es que el giro que han vivido estas organizaciones –al haber sido compradas por privados, o al haberse convertido ellas mismas en empresas tradicionales– se explica por su crecimiento, cuestión que implica mayor complejidad organizacional y escalas de funcionamiento de mayor envergadura. Sin embargo, considero que esos desafíos podrían haber sido enfrentados por las cooperativas con mecanismos de integración vertical que no vulneraran el componente cooperativo de su estructura organizacional. Más que un problema de eficiencia, de desafíos de gestión o de economías de escala, el elemento central del cambio experimentado por estas cooperativas se relaciona con una transformación del modelo de desarrollo. En la lógica del Estado neoliberal lo fundamental es cumplir metas; en el caso de la electrificación rural, estas se relacionaron con expandir la cobertura, cuestión que se alcanzó con gran eficiencia a partir de introducir mecanismos de mercado convencional en la acción de las cooperativas.

En este periodo, las cooperativas han estado regidas y fiscalizadas en los mismos términos que las empresas tradicionales de distribución de energía (urbanas o rurales). Además, se han visto obligadas a expandir su superficie de actividad, compitiendo con otras empresas para ganar las diferentes licitaciones que pudiera abrir la institucionalidad estatal. Más aún, las cooperativas concesionarias han forjado un modelo de negocio más apegado a las características de las empresas tradicionales. Muestra de ello es que varias cooperativas han expandido su campo de acción, ofreciendo distintos tipos de servicios en paralelo al suministro energético.[25] En este contexto, la única diferencia entre socios y clientes de una cooperativa, fue que los primeros, en buena parte de los casos, recibieron algunos beneficios de parte de sus cooperativas.[26]

El aporte de las cooperativas a las ventas de las distintas empresas concesionarias de distribución en la posdictadura ha sido relativamente pequeño. Si bien entre 1997 y 2013 el número de cooperativas eléctricas disminuyó, según la Comisión Nacional de Energía (CNE), el aporte a las ventas de energía eléctrica a nivel nacional fluctuó entre el 1 y el 1,5%.[27] Esto representa una disminución relativa de más del 50% de lo aportado por este tipo de cooperativas en la década de 1960.

En definitiva, durante la posdictadura, la relación entre las cooperativas eléctricas y el Estado cambió de manera importante en comparación a como se había desarrollado antes, aunque ello no implicó que se volviera más intensa. El cambio legislativo generó que las cooperativas fueran pareciéndose cada vez más a empresas tradicionales, cuestión que da cuenta de una ausencia de compromiso estatal por introducir mecanismos de cooperación solidaria en la economía. Asimismo, en este periodo se ven las consecuencias del cambio institucional generado en dictadura: la ausencia de una institucionalidad estatal específicamente construida para relacionarse con las cooperativas, papel que jugara ENDESA durante el desarrollismo y los primeros años de dictadura, demuestra la intención estatal de que las cooperativas no se diferencien de cualquier otra empresa.

 

LAS COOPERATIVAS AGROPECUARIAS: UNA ESPERA INTERMINABLE

Las cooperativas agropecuarias constituyen uno de los rubros más importantes del cooperativismo en este periodo. Un dato interesante a este respecto es que, al año 2013, cinco cooperativas agrícolas (COLUN, CAPEL, COOPRINSEM, BIOLECHE y CALS) estaban dentro de las diez cooperativas más importantes económicamente y en cantidad de socios del país. De todas formas, la situación general de las cooperativas agropecuarias es distinta. Las cooperativas agrícolas experimentaron un retroceso en su número en la década de 1990, y en general se han visto debilitadas. Han tenido que subsistir por sus propios medios, con escaso apoyo estatal, así como también competir de manera cada vez más ajustada con empresas tradicionales.

La actividad de las cooperativas agropecuarias no ha estado concentrada en una explotación relevante para la exportación, a lo que se suma que en las explotaciones que sí lo son, han tenido que competir con grandes empresas (muchas veces extranjeras). En tal sentido, a nivel general, las cooperativas agropecuarias ocupan un lugar marginal de la estructura productiva del país.[28] Su inserción en los mercados internacionales, pero también nacionales, es dificultosa, por lo que se caracterizan más por ser herramientas de subsistencia que de mejoras sustantivas en las condiciones de vida de sus socios.

El desafío más relevante que han tenido que enfrentar es el de la integración. Tal como lo muestra Kentnor para el caso de las cooperativas vitivinícolas argentinas, este es un elemento fundamental para lograr insertarse en una economía de mercado.[29] Los casos chilenos de las cooperativas lecheras y pisqueras también dan cuenta de esto. Por ejemplo, COLUN, lechera, agrupa a más de 700 productores, gracias a lo cual opera la planta procesadora de leche más importante del país y es el segundo exportador de lácteos de la economía chilena. Una situación parecida es la de CAPEL, pisquera, que agrupa a más de 1200 cooperados, y representa más del 70% de las exportaciones chilenas de pisco. Sin embargo, a nivel general, son pocas las cooperativas agrupadas trabajando en conjunto, y es reducida, en promedio, la cantidad de socios por cooperativa. Más bien, la atomización y dispersión han caracterizado la realidad de este rubro en la posdictadura.

Por otra parte, las cooperativas campesinas experimentaron un importante crecimiento con la vuelta a la democracia, constituyéndose 161 nuevas cooperativas entre 1992 y 2001.[30] En este caso, la relación con el Estado ha sido conflictiva, puesto que si bien las cooperativas campesinas cumplen un rol importante en el sector agropecuario chileno, sobre todo en lo que a generación de empleo refiere, la ayuda estatal no ha estado dirigida explícitamente a las cooperativas y en general no se relacionó con créditos de largo plazo que les permitieran establecer desafíos de desarrollo más allá de lo coyuntural.

De manera similar a lo ocurrido con las cooperativas eléctricas, la diferencia respecto del periodo desarrollista es que en el Chile neoliberal las ayudas no han estado dirigidas específicamente a cooperativas, sino a individuos productores. La construcción estatal neoliberal no tuvo como objetivo la organización colectiva de la sociedad, sino el ofrecimiento de ayudas parceladas e individuales. En el marco de la subsidiariedad, el Estado apunta a la organización atomizada de la sociedad, para lo cual ofrece dineros de apoyo que pueden ser obtenidos por individuos u organizaciones capitalistas tradicionales (no colectivas). Los programas de desarrollo local, como los de asesoría técnica y las alianzas productivas impulsados por INDAP en este periodo, no han considerado de manera explícita a la figura cooperativa como eventual beneficiaria o contraparte.

Solamente con posterioridad al año 2013 ha habido un cambio sustantivo en lo que refiere a la relación entre el Estado y las cooperativas agropecuarias. En 2015, por ejemplo, se creó el Programa de Asociatividad Económica (PAE), el cual representa la inclusión del fomento de la asociatividad económica en las políticas estratégicas de INDAP. Sin embargo, este programa sigue constituyendo un esfuerzo marginal dentro de sus actividades. Además, la promoción estatal de la productividad agropecuaria en general no se ha propuesto iniciar un giro hacia las cooperativas u otras organizaciones colectivas de pequeños productores. Lo que se ha impulsado en 2015 es la creación de programas de asesoría y ayuda financiera a organizaciones económicas colectivas, en paralelo a la actividad estatal que sigue teniendo fundamentalmente a la sociedad atomizada como objetivo preponderante.

En definitiva, durante este tiempo, la relación entre las cooperativas agropecuarias y el Estado ha sido muy reducida. Las cooperativas han continuado teniendo un rol relevante en tanto ofrecen puestos de trabajo, pero no han podido ser solventes económicamente. Por el contrario, pareciera que hubieran estado a la espera, durante los largos años de la transición, de una ayuda estatal similar a la del desarrollismo. Si bien es paradójico, debido a la cooptación que caracterizó la relación entre ambos, principalmente en la década de 1960, pareciera que las cooperativas agropecuarias hubieran esperado la vuelta del modelo previo a la dictadura. De todas formas, es importante remarcar que, si bien el rol económico y político de estas cooperativas ha sido reducido, su labor social, de subsistencia, ha sido relevante.

 

LAS COOPERATIVAS DE TRABAJO COMO HERRAMIENTAS DE PROTECCIÓN SOCIAL

A diferencia de los rubros visitados anteriormente, el rubro de las cooperativas de trabajo experimentó un crecimiento interesante, sobre todo a partir del año 2000. En Chile, las condiciones materiales del desenvolvimiento de vida de los trabajadores dependen especialmente de sus condiciones laborales y de la estabilidad laboral que puedan alcanzar.[31] Por ello, no es sorprendente que, principalmente a partir de la primera década del siglo XXI, las cooperativas de trabajo comenzaran a incrementar su número. Para analizar las cooperativas de trabajo en este periodo de tiempo, por tanto, se hace necesario dar cuenta de cómo la implantación del neoliberalismo afectó las condiciones laborales.

La reforma fundamental de la dictadura, relativa al trabajo, fue el Plan Laboral de 1979. Esta reforma, en términos sintéticos, significó la fragmentación de la organización sindical, el fin de la ley de inamovilidad, la eliminación de la negociación por rama, el fomento del subcontrato, la eliminación de la huelga indefinida sin reemplazo y la prohibición de la huelga en el sector público,[32] entre otros elementos que configuran una desregulación del mercado del trabajo.[33]

La fisonomía del mercado del trabajo no fue modificada de manera sustantiva en el periodo 1990-2015. La coalición gobernante, la Concertación, fijó en el crecimiento económico el factor fundamental para mejorar las condiciones laborales, implicando esto una política de indiferencia respecto al desarrollo del mercado laboral.[34] En consecuencia, el trabajo en el Chile neoliberal se ha caracterizado por la precariedad, inestabilidad e inseguridad social. Por otra parte, si bien con la vuelta de la democracia la acción sindical dejó de ser prohibida, la sindicalización continuó estando debilitada, ya sea por la prohibición de la negociación colectiva por rama o por la existencia de contratos individuales que no permiten la acción colectiva. En definitiva, el mercado laboral de la posdictadura no presentó modificaciones sustantivas, y se caracterizó por una importante asimetría, institucionalmente fortalecida, entre capital y trabajo, a favor del primero.[35]

La reestructuración productiva tuvo importantes consecuencias, también, a nivel de las identidades colectivas de los trabajadores chilenos. Este es un factor relevante para el análisis del cooperativismo, pues son ellas las que condicionarán que los trabajadores sean más o menos proclives a la acción económica colectiva. El nuevo modelo de desarrollo significó que las ocupaciones manuales asociadas al sector industrial perdieran relevancia, además de un importante crecimiento del sector servicios.[36] Más aún, la privatización de las empresas estatales y el desmantelamiento del Estado desarrollista implicó el resquebrajamiento del servicio público desarrollista, que había amparado el ascenso de las clases medias y que había articulado identidades colectivas bajo su su alero.[37] Asimismo, el desarrollismo impulsó, en conjunto con la industrialización, un fortalecimiento del sindicalismo, estableciendo como actores relevantes de las relaciones industriales no solo a los empleadores, sino también a los trabajadores y al Estado.[38] Luego de las transformaciones económicas impulsadas por la dictadura, el trabajo en Chile se caracterizó no solo por su precariedad, sino también por su fragmentación, individuación, desprotección y casi nula relación explícita con el Estado.

En este contexto, es posible afirmar que los trabajadores comenzaron a plantearse formas distintas de sobrellevar su vida laboral. En ello, la búsqueda por un mayor control del trabajo propio, así como el intento por escapar de la inseguridad económica que impera formalmente en el mundo del trabajo en Chile, han sido elementos gatillantes para la creación de cooperativas. Por eso, no es extraño que del total de cooperativas de trabajo que han optado por obtener una personalidad jurídica, una abrumadora mayoría haya sido creada en el periodo de la posdictadura (ver gráfico 2).

 

 

Los datos muestran 360 cooperativas de trabajo oficializadas entre 1989 y marzo de 2015. En cambio, en el periodo desarrollista, fueron 56 las que obtuvieron su personalidad jurídica, mientras 42 lo hicieron durante la dictadura.[39] En un caso, no fue posible recabar la información correspondiente. Más aún, entre 1989 y 1999 fueron 55 las cooperativas de trabajo oficializadas, mientras que las 305 restantes obtuvieron su personalidad jurídica entre 2000 y marzo de 2015. De tal manera, es posible afirmar que la mayoría de las organizaciones creadas en este periodo surgieron en paralelo al proceso de maduración de un contexto sociopolítico que fue profundizando su crítica al modelo de desarrollo y a las condiciones de vida impuestas por el neoliberalismo.

Si bien no existen los datos suficientes para afirmarlo de manera definitiva, por el tipo de actividad que efectúan, pareciera que esta creciente cantidad de cooperativas de trabajo está compuesta, en una porción considerable, por sectores que no pertenecen a los estratos socioeconómicos más desfavorecidos de la sociedad. Esto representa una novedad importante respecto del desarrollismo y la dictadura, toda vez que la herramienta de la cooperativa de trabajo comenzó a ser utilizada no solamente por trabajadores no calificados e integrantes de las porciones más marginales de la sociedad en general, sino también por una gama más amplia de sectores sociales.

A partir de la implantación del neoliberalismo, el Estado dejó de ser el espacio de producción y reproducción de la clase media. Como consecuencia del aumento de la cobertura educacional y del crecimiento económico, surgieron nuevos grupos medios cuya característica fundamental ha sido la inseguridad económica en que viven. Esto debido a que, si bien se han beneficiado del nuevo modelo de desarrollo –pues justamente son un producto de la movilidad social que promovió el neoliberalismo–, se han visto excluidos por la persistente concentración de la riqueza y han sido víctimas de la perpetuación de las barreras de segregación.[40] De tal manera, la fisonomía de las clases sociales chilenas se caracteriza en la actualidad por una importante fluidez entre los 9 deciles inferiores, pero también por su alta concentración de la riqueza y las oportunidades en la élite perteneciente al decil superior. Es decir, existe una alta movilidad social horizontal, pero prácticamente nula movilidad vertical. Esto configura a la sociedad chilena como una de las más desiguales del mundo.[41]

Los nuevos grupos medios o, en una conceptualización más exacta, grupos permanentemente sujetos a la posibilidad de caer en la pobreza, se caracterizan por haber cursado estudios superiores. Son estos nuevos grupos los que parecieran estar detrás, en parte, del importante número de nuevas cooperativas de trabajo, como una forma de escapar a condiciones laborales paupérrimas. Muestra de ello es que parte importante de las cooperativas se dedica a distintos tipos de servicios y capacitación.[42]

En la misma línea, las mujeres parecieran ser otro de los puntales de este crecimiento de las cooperativas de trabajo. Ante la imposibilidad de encontrar un trabajo estable y con condiciones deseables, cuestión más difícil aún para las mujeres, ellas han tomado un rol protagónico en la creación de cooperativas de trabajo. Muestra de ello es que las cooperativas de trabajo han diversificado sus funciones en este periodo desde actividades masculinizadas –como el gremio de los artesanos– a actividades de servicio, en que las mujeres son socialmente más aceptadas.[43] Esto representa un cambio interesante respecto al desarrollismo, toda vez que en ese contexto las cooperativas de trabajo eran principalmente masculinas, pues se abocaban a actividades productivas, y las mujeres quedaban relegadas, en caso de ser consideradas, a trabajos de gestión administrativa.

En definitiva, en el neoliberalismo las porciones de la sociedad que alcanzan algún tipo de calificación no apuntan a trabajar en el sector público, pues este no les ofrece estabilidad ni buenas condiciones laborales.[44] Asimismo, tampoco el sector privado pareciera llenar del todo sus expectativas, pues las oportunidades de un real ascenso no son tales, las condiciones laborales generalmente tampoco son favorables y están sujetas a una alta rotación laboral. La otra opción es el subcontrato, exponente por excelencia de las peores condiciones laborales del país, al cual normalmente están relacionados los sectores más marginados de la sociedad. En conclusión, pareciera que las cooperativas de trabajo han sido vistas como una nueva oportunidad para intentar evitar la inseguridad económica (con una dirección ideológica manifiesta o no). El aumento de este tipo de organizaciones en el neoliberalismo chileno representa una manera de evitar las condiciones laborales impulsadas por el Estado subsidiario. En razón de lo anterior, la relación entre las cooperativas de trabajo y el Estado ha sido prácticamente inexistente.

De todas formas, esta herramienta no representa un ámbito importante dentro de la estructura productiva chilena, toda vez que la cantidad de socios que agrupan las cooperativas de trabajo es todavía reducida, aunque pareciera tener perspectivas de seguir incrementándose.[45] No solamente el número de socios por cooperativa es reducido, sino que tampoco el número de cooperativas alcanza magnitudes significativas.

 

UNA RELACIÓN AMBIGUA

En la posdictadura, tuvo lugar una nueva relación entre el Estado y las cooperativas. La transición democrática generó una importante expectativa en el movimiento cooperativo. Parte de él había redireccionado su actuar hacia la lucha por la democracia en los últimos años de la dictadura. Además, el candidato presidencial de la Concertación era un demócrata cristiano –Aylwin–, el mismo partido del gobierno que había fomentado el cooperativismo con más fuerza en el desarrollismo.

Sin embargo, ese interés no se replicó en la posdictadura. Durante esa etapa, la actitud estatal fue principalmente de indiferencia respecto de las cooperativas. Las políticas sociales estuvieron dirigidas a individuos, sin promover la acción u organización colectiva. Esto generó que buena parte del movimiento cooperativo –sobre todo las cooperativas más débiles, como las campesinas– quedaran a la espera de ayudas estatales, generando una relación de dependencia no correspondida con el Estado. Por otra parte, una consecuencia del tipo de políticas impulsadas por el Estado posdictatorial fue la precarización laboral y la inseguridad económica. Esto, a partir de procesos de configuración de nuevos grupos sociales y maduración de críticas al modelo de desarrollo, produjo que comenzaran a expandirse experiencias de cooperativismo de trabajo. Por eso, la sociedad ha incursionado en distintas formas para hacer frente a la desprotección sistémica de las condiciones de vida, principalmente desde la primera década de los 2000. También, esto permite entender que en 2015 se haya aprobado una nueva legislación que simboliza un renovado compromiso del Estado, al menos en lo discursivo, para con el fomento de las cooperativas.

El caso de las cooperativas eléctricas, a diferencia de los otros dos, es uno en el cual estas fueron, al menos en parte, subsumidas por la lógica neoliberal. Si bien siguen siendo experiencias de cooperativismo eficiente, su funcionamiento se distingue cada vez menos del de una empresa capitalista tradicional. Esto presenta una tensión difícil de superar a la hora de hacer una evaluación: para el Estado la prioridad era aumentar rápidamente la cobertura del sistema de distribución energética. Dado que las cooperativas eléctricas ya existían, permitieron, en conjunto con las empresas privadas, que ese crecimiento en la cobertura se hiciera sin necesidad de crear nuevas empresas y, por cierto, sin necesidad de que el Estado se hiciera cargo directamente. Con ese objetivo, el Estado ofreció los dineros necesarios para que las empresas se hicieran cargo de la electrificación, cuestión que le permitió cubrir prácticamente el 100% del territorio nacional con líneas de distribución energética. En ello, las cooperativas eléctricas tuvieron un rol importante. Además, incluso podría decirse que esta expansión obligatoria que vivieron las cooperativas concesionarias, les permitió seguir existiendo, debido a que fortaleció su rentabilidad. Sin embargo, la contracara de esto fue la disminución sostenida de prácticas organizacionales que las diferenciaran de las empresas tradicionales. En ese sentido, si bien el Estado financió a algunas cooperativas eléctricas, lo hizo en función de un interés de él mismo, sin promover ni privilegiar la organización cooperativa de la sociedad en torno a la energía. Por el contrario, obligó a las cooperativas a funcionar como una empresa tradicional.

A diferencia de los estudios de Kentnor, Vargas-Cetina y Piñeiro,[46] este artículo concluye que no solamente el contexto económico condiciona de manera relevante el tipo de cooperativismo que se configura en cada caso, sino también el contexto institucional. El cambio institucional en Chile propició una modificación del funcionamiento, características y objetivos del movimiento cooperativo, que tal como en algunos casos fue perjudicial para la acción cooperativa, en otros provocó su fortalecimiento (a partir de una oposición al neoliberalismo).

Por último, resulta relevante ofrecer algunas reflexiones finales en torno a qué arreglos institucionales podrían resultar deseables en el contexto chileno, teniendo como motivación la aparente innovación que está ocurriendo en lo que a la relación Estado-cooperativas se refiere.

En primer lugar, resulta fundamental que el reconocimiento que el Estado se ha visto obligado a hacer, de la existencia de una importante cantidad de diversas organizaciones de la economía social, no sea meramente discursivo. Las potencialidades de la economía social en general y de las cooperativas en particular en cuanto a eficiencia económica, a democratización de la actividad económica, a calidad de vida y cuidado del medioambiente, requieren de un trato diferenciado por parte del Estado. Esto significa que el Estado reconozca la deseabilidad o las externalidades positivas que tienen las organizaciones económicas sin ánimo de lucro y las cooperativas. Un mecanismo que podría ir en ese sentido son subsidios estatales específicos para la economía social y acceso a créditos que permitan a las organizaciones obtener capitales para emprender una proyección de perfeccionamiento organizacional, tecnológico y laboral al menos a mediano plazo.

En segundo lugar, se hace necesario establecer una estructura de incentivos que permita algunos “beneficios” a las organizaciones de la economía social, que cumplan con ciertos requisitos. Esto podría ser también un incentivo a la creación de nuevas organizaciones, así como a que algunas empresas tradicionales cambien su razón social. La disminución de las obligaciones tributarias de las empresas de la economía social y el acceso a asistencia técnica podrían ser algunos de los mentados beneficios.

En tercer lugar, las organizaciones de la economía social deberían construir una red de organizaciones que permita el apoyo mutuo y el fortalecimiento de las organizaciones. Con esto no me refiero únicamente a las históricamente conocidas federaciones de cooperativas por rubro, sino a una red mayor, que integre a las organizaciones de todos los sectores y actividades económicas. Esa red podría impulsar innovaciones en las políticas internas de las organizaciones, además de ser un espacio para que las organizaciones compartan experiencias y se apoyen mutuamente. Más aún, la red podría iniciar la existencia de bancos cooperativos que permitan una no dependencia del Estado a la hora de pensar en inversiones futuras, difundir las potencialidades de la economía social y establecerse como un actor clave en las discusiones en torno al modelo económico y político del país, así como del diseño de políticas públicas.

El caso de la posdictadura chilena es uno en el cual el neoliberalismo imperó prácticamente sin ningún cuestionamiento durante más de 20 años. Sin embargo, incluso en un contexto tan adverso como ese, las cooperativas pudieron ser herramientas útiles y deseables para porciones importantes de la sociedad. Hoy en día el desafío para esos sectores sociales es lograr que el cuestionamiento al modelo económico, social, político y cultural del neoliberalismo logre avances concretos para el fortalecimiento, crecimiento y desarrollo de la economía social. Es ingenuo pensar que ese fortalecimiento podría constituirse por sí mismo en un peligro para la reproducción del capitalismo en Chile, pero ello no implica que no sea factible y necesario. Si bien han comenzado a aparecer algunos indicios positivos en cuanto a las organizaciones de la economía social, que no abordaré porque escapan al objeto de este artículo, no debe pensarse que estas temáticas tienen un avance asegurado.

 

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ENTREVISTAS

Iván López, miembro de la Junta de Vigilancia de la Confederación General de Cooperativas de Chile (CONFECOOP), realizada el 5 de abril de 2015.

 

BASES DE DATOS

DECOOP, con datos a marzo de 2015.

 

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