Revista Idelcoop nº 240 - Julio 2023 - ISSN Electrónico 2451-5418 /  Sección Reflexiones y Debates

Idelcoop Fundación de Educación Cooperativa

 

 

Políticas públicas: desde su concepción hasta una matriz epistémica propositiva

Alixon Davis Reyes Rodríguez[1]

 

Resumen

Empleando la técnica de la pregunta, este trabajo apunta a la comprensión de la política pública como un ethos sociocultural y político integral e integrado. Ello significa que la política pública no solo se entiende como la acción del Estado para la atención de problemas, necesidades y oportunidades, sino también como emergencia y constitución de un tejido funcional y sistémico en la construcción de ciudadanías emancipadas. Así, la política pública que se asume desde el nacimiento originario ciudadano en ejercicio de su derecho, contempla su génesis desde la participación pública, el reconocimiento de la evidencia científica, la reunión de expertiz, un entramado público contextualizado y un Estado fuerte. La propuesta apunta a una matriz epistémica para explicar el comportamiento multidimensional y multifactorial de la política pública.  

Palabras clave: política pública, Estado, sistema, tejido, matriz epistémica.

 

Public policies: from their conception to a propositional epistemic matrix

Abstract

Using the technique of the question, this paper aims at understanding public policy as an integral and integrated sociocultural and political ethos. This means that public policy is understood not only as State action to address problems, needs and opportunities, but also as the emergence and constitution of a functional and systemic fabric in the construction of emancipated citizenship. Thus, the public policy that is assumed from the original birth of citizens in the exercise of their rights, contemplates its genesis from public participation, the recognition of scientific evidence, the gathering of expertise, a contextualized public framework and a strong State. The proposal points to an epistemic matrix to explain the multidimensional and multifactorial behavior of public policy. 

Keywords: public policy, State, system, knitting, epistemic matrix.

Políticas públicas: De sua concepção a uma matriz epistêmica propositiva.

                                                                                                      

Resumo: Utilizando a técnica da interrogação, o trabalho visa compreender a política pública como um ethos sociocultural e político integral e integrado.

Isso significa que a política pública não é entendida, apenas, como ação do Estado para defrontar problemas, necessidades e oportunidades, mas também como emergência e constituição de um tecido funcional e sistêmico na construção de uma cidadania emancipada.

Assim, a política pública assumida do nascimento originário da cidadania no exercício do seu direito, contempla a sua gênese a partir da participação pública, do reconhecimento da evidência científica, da reunião de especialistas, de um quadro público contextualizado e de um Estado forte. A proposta aponta para uma matriz epistêmica, que explique o comportamento multidimensional e multifatorial das políticas públicas.

 Palavras-chave: Política pública, Estado, sistema, tecido, matriz epistêmica.

 

Introducción

Tanto que se dice sobre la política pública (en adelante, PP) como campo de estudio de las ciencias políticas, pero también en ámbitos de la sociología, antropología, jurisprudencia y otros de las ciencias sociales, que, en el ámbito de la agenda pública parece haberse difuminado un debate fundamental que apunta hacia dos flancos relevantes, esto es, hacia la sustancia del Estado, y hacia la condición bidireccional de la PP, esto es, la teoría y la práctica (Pastor, 2014), en el contexto de los estudios y análisis de constitución de la PP basada en evidencias. ¿Por qué esta afirmación? La respuesta da justificación a la lógica de existencia de las políticas públicas (en adelante, PPs). De allí que, en este artículo nos preguntamos: ¿qué es el Estado?, ¿qué es la PP?, ¿qué relación guardan el Estado y las PPs?, ¿para qué sirven las PPs?, ¿cuáles son los tipos y modelos de PPs?, al tiempo que se concreta la propuesta de una matriz epistémica para las PPs.

Si bien es cierto, este trabajo concibe la PP en general, podrá, quien lee, advertir que, al hablar de taxonomía de las PPs, irán engranándose los análisis que se desprenden de las concepciones presentadas, en tanto modelos, tipos y orientación de las mismas. Así, y si quisiera pensarse en PPs de Estado (por poner un ejemplo, en educación), habrá de considerarse la transversalidad de estas. De allí que, la premisa de la que se parte es que, las PPs se comportan como un tejido sistémico que no puede entenderse desde la exclusividad disciplinar o la soledad de la expertiz (Reyes, 2020). Así, no se puede pensar en PPs educativas (por ejemplo), si esto no viene acompañado de una imbricación global de otras dimensiones que vehiculan el hecho educativo; no puede pensarse la escuela, si no se piensa en la cultura comunitaria, la vivienda, la familia, entre otros elementos que terminan afectando lo que ocurre en la escuela. Esta concepción del comportamiento de las PPs es trasladable a otras dimensiones de la agenda pública.

En algunos círculos se piensa que el campo de las PPs debería ser cerrado y exclusivo de especialistas, expertos/as, y altos funcionarios y funcionarias de gobierno (Lahera, 2004). Según Ramírez (2010: 13), la PP, “al ser definida como producto del conocimiento experto, ha sido tratada y percibida por la sociedad como algo objetivo y neutral”. No obstante, si hay un campo que se encuentra en el vórtice del debate cotidiano, es este de la PP, y lo es, en tanto concierne a toda la ciudadanía de un país, campo que se encuentra atravesado por un sistema basado en relaciones de poder (Boneti, 2017). Ahora, las PPs se definen como un tema transversal en tanto son la manifestación de la materialización del Estado a partir de la intervención pública (Torres-Melo y Santander, 2013), y lo son, además, porque todo lo que acontece en materia fiscal, o en educación, salud, justicia, economía, política exterior (entre otros sectores), afecta y concierne a todas las personas que habitan un país, sean connacionales o extranjeros/as. Y si bien esto es cierto, también lo es que nos apuntamos a la creencia de la necesidad de la repolitización y la democratización de asuntos tan vinculantes como son las PPs (Grassi, 2019; Montilla, 2021). Es necesario comprender que, tal y como ya lo habían mencionado Franco y Lanzaro (2006), la política ha determinado históricamente las PPs. Por ello, se hace tan sustancial comprender la noción que se tiene del Estado y la diferencia con la noción del gobierno, puesto que esta comprensión tiene implicaciones en las lógicas de asunción y de comportamiento de la PP (Franco y Lanzaro, 2006; Gutiérrez et al., 2017; Reyes, 2020), y más aún cuando se trata de un tejido sistémico como lo pueden ser la educación, la alimentación, la economía, la justicia, la seguridad, entre otros. Siendo así, este trabajo tiene como propósitos, analizar la lógica de existencia de las PPs desde una noción de Estado, y generar una propuesta de matriz epistémica para la asunción de las PPs.

Revisión de literatura

En la literatura es posible advertir libros, tesis de diverso grado académico, informes técnicos y artículos científicos que tratan el tema de las PPs desde su concepción, pasando por ejercicios taxonómicos, revisiones sistemáticas, propuestas de modelos de PPs y de análisis de PPs. No obstante, en relación con el interés del presente trabajo, nos enfocaremos en algunos textos que consideramos concluyentes para el análisis de la lógica de existencia de las PPs y la presentación de una propuesta de matriz epistémica de PPs, al tiempo que se plantea dicho abordaje a partir de la técnica de la pregunta y el texto argumentativo-ensayístico. El tal sentido, se inicia partiendo este ejercicio a partir de la pregunta por la diferencia entre Estado y gobierno.

¿Qué son el Estado y el gobierno?

Comprendiendo que la noción de Estado es compleja en tanto tiene características polimórficas (Jessop, 2014), el propósito es tener una aproximación teórico-conceptual en torno a lo que puedan ser el Estado y el gobierno para comprender las lógicas de funcionamiento político en la actualidad, y cómo, desde dicha comprensión, pueden pensarse las PPs.

Al considerar las nociones de Estado, gobierno, política, democracia, entre otras afines, básico es pensar en el legado griego, y ello por ser dicha cultura, nicho relevante en la construcción de la idea en torno a tales categorías (Jellinek, 2000).

Vale destacar que el Estado griego se comportaba desde la constitución de un imperio concebido, a su vez, desde la lógica de la ciudad Estado (federado) o las polis.[2] Esto implicaba que cada polis tuviese su propio gobierno, su propia legislación, su territorio, sus propias instituciones. Sin embargo, emergía una figura multiforme políticamente, porque convergían distintas manifestaciones; una especie de monarquía (lindando, en algunos casos, las fronteras entre la monarquía y la tiranía), la noción de democracia, que se podía visualizar en la Asamblea de varias polis, la más famosa de ellas, la ateniense. En algunas otras polis emergía la oligarquía como una forma de expresión (Cartwright, 2018; Gallego, 2016; Paiaro, 2018).

No obstante, luego del desarrollo del mundo griego, el imperio medopersa, el mismo imperio romano en su dimensión política de la civitas, y en su transición que va desde la monarquía, pasando por la República y llegando al imperio, -y este último con la fase terminal del imperio de la Roma papal (fusión entre el Estado y la iglesia) [Bizarro, 2010; García, 2014]-, superado el feudalismo y viviendo en la lógica del escolasticismo, la noción moderna de Estado comienza a vislumbrarse un poco más en Maquiavelo (1999),[3] específicamente en El Príncipe. Desde Thomas Hobbes, pasando por John Locke, Jean Jacques Rousseau, Karl Marx, Georg Hegel, Max Weber, Emile Durkheim, Theodor Adorno, Pierre Birnbaum, Leslie Lipson, Hermann Keller, Hans Kelsen, Georg Jellinek, Carré de Malberg, se esgrimen teorías y concepciones del Estado, incluyendo a quienes taxonomizan el concepto según su naturaleza y composición (Gordillo, 2016). Concebido de forma dispersa como estructura, como organización, como sistema, como aparato, la idea de Estado ha permanecido presente. No obstante, al hablar de este, nos sustentaremos en Prieto (2006), quien (al igual que Ramírez, 2000), lo presenta como una organización política constituida por una comunidad de actores relevantes, constituyentes y determinantes, esto es: población, territorio, instituciones, legislación y gobierno. Se trata entonces de una constitución orgánica de los actores que le insuflan vida a la noción del Estado, operando bajo un sistema de relación de poder en equilibrio consensuado con el fin de concretar los compromisos asumidos como proyecto de país.  Esta relación orgánica se comporta bajo la figura del poder originario, pero también a partir de las lógicas del denominado poder derivado (Blumenwitz, 1992), que es autónomo, soberano e independiente (Díaz, 2018), y esa noción de soberanía que reside en el pueblo, es, al mismo tiempo, el elemento que nuclea la relación de poder en equilibrio. Se trata entonces, de una noción de Estado que se basa en la lógica de la corresponsabilidad y el equilibrio de poderes (Hernández et al., 2019).

Bartelson (2001), aportó dos elementos importantes a la discusión. El primero de ellos apunta a la no inocencia en la definición del Estado, y, el segundo, apunta a que el Estado no podría estar determinado por el carácter de sus componentes semánticos. En relación con la primera idea, esto es, la no inocencia en la definición del Estado, valga considerar que el Estado es definido en dos ámbitos o territorios, esto es, el ámbito de la ciencia política, y el ámbito de la jurisprudencia (Dalla, 2013). Y ambos ámbitos comprenden las lógicas de ordenamiento social y político de una población en atención a los demás componentes del Estado, a saber, legislación, territorio, instituciones, gobierno. Apuntará, la noción de Estado, en definitiva, al acuerdo general de la sociedad en cuestión. Y, en relación con el segundo elemento apostado por Bartelson (2001), valdría la pena considerar que, si bien es cierto que se comprende que la noción de Estado por la que finalmente apueste una sociedad no es inocente por cuanto hay intencionalidades demarcadas (pero definidas y consensuadas socialmente), se entiende que los componentes semánticos del Estado, por separado, no pueden definirlo, sino que es, en su conjunción, cómo se le da forma y espíritu.

De lo recién descrito, se advierte que el Estado no son las instituciones per se, tampoco lo es el aparato jurídico sin más, y mucho menos podría reducirse al gobierno. Al contrario, el Estado tiene que ver con la conjunción de todos los actores ya determinados. La definición de cada uno de los componentes no puede representar, por separado, al Estado. Sin embargo, y aunque ocurra, cuando se evidencia una confusión en la concepción del Estado, generalmente no se le confunde con las instituciones o con las leyes, tampoco con la población o con el territorio, sino que se le confunde mayoritariamente con el gobierno, y viceversa. Y es que, como ya alertaran Torres-Melo y Santander (2013), hay una especie de amalgama conceptual que difumina las comprensiones. Pero, habrá que tomar en cuenta que “Estado y gobierno no son la misma cosa, aunque la convención (y confusión) lingüística lleve a utilizar los términos como sinónimos” (Revista de la Bolsa de Comercio de Rosario, 2010: 4).

El gobierno no es una entidad que se levanta por sobre el Estado, no es paralela, sino que se subordina a este último y no al revés. En todo caso, el gobierno es una entidad que representa la expresión del pueblo en el ejercicio del poder político que le ha sido delegado en/por un tiempo perentorio para ejercer las facultades correspondientes de representación del Estado. Se comprende como un “conjunto de órganos y organismos depositarios de las funciones del poder del Estado” (Fernández, 2010: 84), cuyo asiento reside, en la mayoría de los Estados (no necesariamente en todos),[4] en el Poder Ejecutivo, desde el que se ejerce el poder político, en diálogo y en subordinación a los demás poderes del Estado.

Podría ocurrir que la lógica de comportamiento de un gobierno apunte a la captura o a la cooptación del Estado (Garay, 2020), no solo de todos los poderes públicos, sino también de las dinámicas constituyentes del contrato social asumido (la constitución política de un país). Sin embargo, vale resaltar que no es ese el comportamiento esperado por parte de alguno de los constituyentes del Estado. Y esto es relevante, dado que se asocian las nociones de democracia, Estado, gobierno, poder y política, en una relación que va en desmedro de las proyecciones que la sociedad como conjunción tiene. Por ello es que:

Una deformación habitual de los gobiernos en las democracias débiles es la utilización del Estado para fines propios. Este fenómeno, que es una tentación difícil de resistir en cualquier sistema político, deriva de una tremenda confusión entre Estado, gobierno y partido (Revista de la Bolsa de Comercio de Rosario, 2010: 5).

Esta última cita revela una expresión, o trata de la manifestación de la cooptación del Estado por estructuras de gobierno y de representación política en la figura de partidos políticos que se constituyen en plataformas políticas en y del gobierno. La cooptación del Estado es, a decir de Valenzuela y Yévenes (2015), una herramienta de control político que se emplea a fin de consolidar correajes de poder en las estructuras de gobierno, asimilando y haciendo uso de la democracia interpretativa en la legislación para aprovecharse de puntos ciegos de la jurisdicción y así usar en beneficio particular, sistemas de adjudicación de fondos y proyectos, de privilegios en la asignación de cuotas de poder (por cargos y funciones de confianza), de instancias jurídicas, de participación política, injerencia legislativa, entre otros. En ocasiones, esto se alcanza sin la necesidad de ‘acomodos’ a la jurisdicción, sino que se violenta y se trasgrede la ley de forma visible. Y ello no quiere decir que lo anterior no constituya un delito, sino que se enmascara bajo la lógica jurídica a partir de los puntos ciegos o ángulos muertos que pueden hallarse en instrumentos de ese orden (Sales y Marullo, 2018).

Confundir el Estado con el gobierno es una tentación a la que se podría sucumbir, bien sea por ignorancia, como podría estar ocurriendo en parte de la ciudadanía (porque no está habituada a una lógica de formación política por el Estado formativo -como lo apuntaría Gramsci, 1984), bien sea por ejecución, esto es, porque se está inmerso en prácticas políticas que flirtean permisivamente con este tipo de asunciones. De allí que, el debate por la naturaleza del Estado, pero también de cada uno de los actores constituyentes del mismo, sea tan determinante para la comprensión de las PPs y su comportamiento.

Políticas Públicas: ¿qué son y para qué sirven?

Comprendiendo la particularidad del Estado y el comportamiento del gobierno en relación con la noción misma de Estado, pasamos a la noción de política pública (PP). En este trabajo, la PP es entendida como una construcción colectiva que se genera a partir de acuerdos, asignación de roles y el necesario ejercicio dialéctico y tensionado de las relaciones entre quienes interactúan en su diseño, implementación, gestión y evaluación (Reyes, 2020; Torres-Melo y Santander, 2013). Esa construcción colectiva constituye una práctica ético-política, un posicionamiento, no solo político e ideológico, sino que también implica una forma de comprender y asumir el ejercicio ciudadano (González, 2005). La PP se diferencia, a su vez, de la gestión pública, ya que implica la línea de acción del Estado para atender una necesidad, y la gestión pública es la forma en la que se operativiza y se ejecuta la PP (Roth, en Rivera, 2019).

Las políticas públicas (PPs) tienen su razón de ser y existir. Se amparan en la lógica de las necesidades sociales, políticas, culturales, técnicas y económicas de un país, de su población, de los territorios, del funcionamiento óptimo del Estado y su estructura. Estas necesidades son advertidas, declaradas y/o diagnosticadas. Ahora, si bien es cierto que para algunos/as autores y autoras, la PP es advertida como una acción del Estado en la que la ciudadanía es percibida como beneficiaria, como quien acepta, no es menos cierto que, esta es, si se quiere, una acepción que reporta, a priori, a un modelo de PP, a una noción de Estado y a una noción de ciudadanía. Sin embargo, de acuerdo con Reyes (2020), y González (2005), la PP es una construcción colectiva, pudiendo favorecer, según la idea de Estado y el modelo de PP encarnada, la constitución de un sujeto político desde el marco de la participación ciudadana. Esto último es fundamental. De hecho, la participación ciudadana ya no puede seguir siendo vista como regresiva, sino como una condición sine qua non, para el éxito de las PPs (Torres-Melo y Santander, 2013). Además de ello, y como referencia, la PP tiene la implicancia mayor de incidir en la satisfacción de las necesidades de un colectivo humano, en la garantía de los derechos consagrados, apuntando a contextos de desarrollo y bienestar esperados. En todo caso, su objetivo es la solución de problemas públicos, pero también a la generación de escenarios de lo posible considerando el desarrollo integral de una comunidad, región y/o país (Dávila y Soto, 2011; Irarrázaval et al., 2020; Reyes, 2020), en distintas dimensiones que han sido consideradas por el Estado mismo como prioritarias, como necesarias, y como estructurales (Reyes, 2018).

Las dimensiones prioritarias son dimensiones básicas, esto es, salud, educación, justicia, seguridad, economía, servicios, entre otras. Es decir, se trata de dimensiones de lo público que tienen que ser atendidas, provistas, satisfechas sin dilación, dado que garantizan condiciones materiales, sociales, políticas y técnicas para la vida. Las dimensiones necesarias son aquellas que, sin perder de vista las anteriores, las complementan y las potencian, a saber: vivienda, empleo, participación ciudadana, etc. Y las dimensiones estructurales apuntan a los ámbitos de desarrollo que son considerados por el Estado para el desarrollo global de la comunidad, de la región, o del país y que, se entiende, terminan siendo el sustento económico y político de las dimensiones prioritarias y las dimensiones necesarias de la PP. Alcanzan a explorar los nichos tradicionales de desarrollo y exploran a su vez alternativas. Por ejemplo: un país que exporta petróleo y que tiene ese nicho de desarrollo, a su vez va explorando alternativas para ensanchar la economía, diversificar los ingresos y desarrollar otros nichos productivos (Reyes, 2018).

¿Qué tipos de Políticas Públicas se conocen?

La PP comprende una taxonomía relevante y variada. No obstante, podría categorizarse según diversas situaciones, dimensiones y contextos. Por lo que, las PPs (en plural), pueden clasificarse según quien las genera, según la cobertura de las mismas, según el contexto de acción (o sector de intervención), según su efecto, según el beneficio, tal y como advierte en la tabla 1.

 

Existen algunas otras categorizaciones como, por ejemplo, aquella que caracteriza la PP según los destinatarios: alguna PP destinada a personas de tercera edad, a trabajadores y trabajadoras, a la juventud, a personas en situación de discapacidad, a niñas, niños y adolescentes, entre otros. No obstante, generalmente este tipo de políticas, puede encontrase subsumido en las tipologías anteriormente destacadas. 

¿Cuáles son los modelos de Políticas Públicas?

En la literatura es posible advertir trabajos en relación con los modelos de PP. Sin embargo, pocos/as autores/as los reconocen y definen en concreto. Generalmente, quien lee se encuentra con ‘modelos de análisis de PPs’ (Gutiérrez et al., 2017; Jaime et al., 2013; Knoepfel et al., 2007; Peño, 2013), que no son precisamente modelos de PPs, sino modelos de análisis, o lo mismo ocurre con los ‘modelos de evaluación de las PPs’ (Torres-Toukoumidis et al., 2017). Igualmente se encuentra quien leer con ‘modelos de toma de decisiones en la PP’ (Mejía, 2012), que no es lo mismo que ‘modelo de PP’ (Diez et al., 2013). Incluso, podrán encontrarse con modelos de implementación de PPs como los modelos de Laswell, el modelo de Kingdom, el modelo de Hoppe, Van de Graff y Van Dijk, el modelo de Grindle y Thomas (Molina, 2002). Sin embargo, estos modelos recaen en la dinámica sistémica de implementación, en el paso a paso, pero no apuntan a la médula espinal de la PP, esto es, desde que nace, dónde nace, cómo nace y cómo evoluciona. Entonces, hay una diferencia relevante entre todo este bosque taxonómico que es necesario reconocer a fin de no confundir conceptos, pero, sobre todo, para no confundir prácticas y orientación de las PPs en el diseño, gestión, ejecución, evaluación y evolución de las mismas.

En el marco de los modelos de PPs, se reconoce en la literatura una tríada de modelos que se constituyen en los más conocidos, siendo empleados a discreción, y estando determinada su implementación por el ejercicio político en un país (Diez et al., 2013; Franco y Lanzaro, 2006; Gutiérrez et al., 2017; Reyes, 2020). ¿Qué significa esto último? Pues, que históricamente el Estado ha apuntado al diseño e implementación de PPs según sus orientaciones políticas e ideológicas, y, dado que la construcción de la PP implica también una noción y una apuesta por el modelo económico, entonces, sus concepciones de economía, se basan, sobre todo, en su definición y orientación política. Según Diez et al. (2013), un Estado liberal apuntará a la concepción global de la economía, y ello, apuntando al paradigma del libre mercado, mientras que un Estado social (o de bienestar) apuntará a una concepción de economía social en la que el Estado es quien regula, ordena y motoriza el mercado, teniendo participación decisoria en el modelo productivo de un país. Por supuesto, entre una concepción y otra hay matices en los modelos existentes, pero básicamente son las grandes concepciones globales en la teoría política y en la economía política (Sanz, 2016), teniendo la distribución y la concentración del poder, un lugar angular en el ejercicio de las PPs.

La tríada de modelos de PPs a la que se ha hecho referencia, está conformada de la siguiente manera:

 

Es necesario destacar que, para esta ocasión, el ‘modelo’ (así, de forma genérica), está siendo considerado como la representación primigenia, esquemática, funcional y operativa que demarca la acción de la construcción, gestión y evolución de la PP. El modelo se construye sobre la base de la noción que se tiene del Estado, y, a su vez, por una noción determinada de ciudadanía, pero también por comprensiones básicas de lo público, de lo que como sociedad se reconoce como ejercicio político y derechos políticos, de la idea de servicio, de la gestión, de la continuidad o no de la PP, de las diferencias resultantes entre inversión y gasto público, entre otros casos.

Es importante comprender las diferencias fundamentales de cada modelo, puesto que ello permite entender la lógica operativa de la PP y el funcionamiento del Estado. De allí que los modelos de PPs apunten a una visión global del ejercicio político de la ciudadanía en tanto conformante del Estado. Esto es, que, cuando se apuesta por un modelo, se está apostando, en el fondo, por una noción de ciudadanía, por un modo de comportamiento social, por una lógica de distribución y desempeño de las relaciones de poder, y por una idea básica de la naturaleza del Estado (González y Gallego, 2018; Reyes, 2020). Entonces, ¿quiénes son interlocutores/as en la construcción de la PP? La respuesta a esta pregunta se encuentra en el ejercicio de la PP, y, al mismo tiempo, es lo que permite reconocer en el comportamiento del Estado su lógica funcional y a quiénes considera válidos para todo el ejercicio de diseño, gestión, ejecución, monitoreo, evaluación y evolución de la PP.

Hay tres modelos de PPs reconocidos, entre estos: Top Down, Middle Out y Bottom Up. Siendo así, pasemos a caracterizarlos sin orden de prioridad en un ejercicio comparativo.

 

Diferenciar entre los tres modelos dominantes de generación y concepción de PPs es determinante si lo que se pretende es hacer un seguimiento y un análisis de la PP. Y es que hay una imbricación muy fuerte entre el modelo político y el modelo económico de un país (Olmedo, 2013; Tansini, 2003). Comprender el modelo ayuda a comprender el porqué de los comportamientos de la PP.

En el caso de las PPs asumidas desde el modelo Top Down, estas son:

(…) concebidas e instrumentadas “desde arriba”: esto se debe a que son diseñadas por técnicos y burócratas en oficinas ministeriales, en base (sic) a planteos teóricos e información secundaria, pero sin un involucramiento real con las problemáticas propias del terreno en el cual han de ser ejecutadas (Diez et al., 2013; p. 201).

Las PPs nacientes de un modelo Middle Out, constituyen una especie de hibridación, haciendo un guiño a la participación ciudadana. Sin embargo, este modelo solo llega al nivel de la consulta ciudadana incorporando el ejercicio del presupuesto participativo, la rendición de cuentas y la noción de transparencia, pero nada más que eso. Finalmente, el modelo Bottom Up, vuelve visibles a los y las invisibles[a1]  (Grzybowski, 2004), apunta a una implicación de la concepción de Estado en su más fuerte ejercicio legitimando la acción política (Hütt, 2022); además, así, la participación ciudadana deja de ser enunciativa y nominal, implica una intervención mucho más decisoria y potente, habida cuenta de que la ciudadanía participa en la generación de diagnósticos,  propuestas, gestión, ejecución, evaluación en terreno[a1] , contraloría, reevaluación para la evolución de la PP. Es decir, hay un ejercicio cooperativo en la generación de la PP como tendencia en el comportamiento orgánico de la ciudadanía y de la noción misma del Estado. Esto equilibra las relaciones de poder, al tiempo que permite la organización social y la instalación de nuevos mecanismos para la producción social (Busso, 2021; Imen, 2021, 2022). Ahora, vale destacar que la participación ciudadana no anula la participación de una contraparte técnica y experta. Le hace contrapeso y la equilibra, dado que, en el fondo, es la ciudadanía quien conoce en experiencia propia las condiciones sociales y materiales a atender.

Una participación nominal no es más que una ilusión de participación (Eco, 2015; Reyes, 2020), y ello es expresión de violencia simbólica (Bourdieu y Wacquant, 2001; Peña, 2009). De allí que sea tan necesario comprender modelos participativos y constructivos de PPs.

Nótese que, en las definiciones de los tres modelos, la participación ciudadana pasa de ser, de nula a transversal. Esto es, las lógicas de distribución del poder en un sistema de relaciones definido como democrático, es fundamental en tanto y cuanto es lo que permite el equilibrio del que se ha hablado con anterioridad, y más allá de eso, es lo que termina somatizando la concepción del Estado.

Tejido-sistema de PPs

Luego de contrastar ciertos referentes teóricos, y, dado que lo que se pretende es sustentar la lógica de una matriz epistémica para las PPs, lo primero que necesitamos presentar es la secuencia de un tejido que comprende el proceso de alimentación y flujo de la PP, tal y como se puede advertir en la figura 2. Se habla de un tejido por cuanto la PP emerge como bucle de procesos en secuencia, imbricándose y fusionándose entre las diversas manifestaciones y dimensiones de la PP. No nos parece acertado pensar la PP desde la parcela técnica, desde un sector exclusivo, o pensarla desde la coyuntura. Un tejido implica un sistema, y este sugiere la lógica del proceso en el emerger, la construcción y la ejecución de las PPs. Este tejido, necesariamente apuesta por un modelo de PP. En este caso: Bottom Up. Es así, en tanto el interés de este trabajo apunta a la sistematización de una matriz epistémica consustanciada con la participación ciudadana y la construcción de PP desde la noción de esta como una construcción colectiva en tanto práctica ético-política y proceso de subjetivación política[a1] .

 

A continuación, se define la visión de la PP como tejido y como sistema que podría ayudar a pensar este ámbito en contextos que son, necesariamente, complejos y modernos.

• PPs de Estado: trascienden a las lógicas transitorias de los gobiernos, dado que se piensa en función del Estado y no del gobierno, siendo que es este último quien las operativiza. Una de las falencias políticas en América Latina pasa precisamente por la no comprensión de esta realidad. Generalmente, cuando hay cambios de gobiernos, también hay cambios en la conducción política, y es esperable que ello suceda. Lo que no debería ocurrir es que, en relación con los temas y los ámbitos que son estructurales y transversales, las políticas sigan cambiando con los cambios de gobierno tan solo por falta de afinidad política. La PP de Estado tiene que ver con la transversalidad y dicho interés debe expresarse como máxima aspiración en la constitución nacional o constitución política de un país. Entonces, la PP tiene que tratarse en un campo mucho mayor para el alcance nacional, con la participación de todos los componentes del Estado, garantizando no solo legitimidad y gobernabilidad, sino también trascendencia en la PP, continuidad en la PP, disminución de gasto público, y por supuesto, resultados efectivos en las condiciones materiales.
• PPs participativas: son aquellas en las que toda la constitución del Estado se hace presente, esto es, el Estado concebido como la conjunción de una estructura política de la que forman parte activa y protagónica los siguientes constituyentes: población, territorio, instituciones, aparato jurídico, gobierno. Al hablar de PPs participativas, no estamos refiriéndonos al cuartel cerrado de especialistas y expertos/as para la elaboración e implantación de políticas que impactarán a millones de personas, tampoco nos referimos a la cuota de participación ilusoria que algunos gobiernos permiten a través de la lógica de instrumentos como: presupuestos ciudadanos, consultas públicas, rendición de cuentas, elecciones. Nos estamos refiriendo en realidad a la transversalidad de la participación que debe generarse en un circuito abierto, público, permanente y transparente, no solo desde la enunciación de procesos diagnósticos, sino también en la constitución de equipos técnicos, políticos y ciudadanos, así como en la elaboración de las grandes directrices constructoras de PPs, en su diseño, ejecución, evaluación constante y en la evolución de las mismas según corresponda. La participación transversal (desde la noción conceptual original del Estado), implica un ejercicio político que hace de la cooperación, un pilar fundamental en el comportamiento orgánico y sistémico de la PP (Imen, 2022). Según Barandiaran et al. (2022), la escucha de los y las líderes políticos al sector público, genera aportes que revitalizan la acción de gobierno. Esto que parece ser básico, lo es mucho más cuando se piensa en la instalación de los modelos de PPs que privilegian el ejercicio ciudadano.
• PPs articuladas: se trata en realidad de un acto político trascendental y permanente. Es un ejercicio político que implica un esfuerzo constante e integrador, que permita la articulación de PPs que, aun siendo de diversos campos, pueden dialogar. Por ejemplo: si bien es cierto se hace necesario generar políticas de atención particulares en educación en el contexto de la pospandemia, es imprescindible vincularlas con las políticas en el ámbito de la tecnología de las comunicaciones. Eso significa que los ministerios ejecutivos responsables no pueden sentarse por separado para analizar e invertir. Y, a su vez, estas acciones no serán posibles si no se hace viable a partir de la conducción de políticas económicas que piensen y prioricen la inversión pública. De allí que sea tan prioritario generar un modelo de PPs que sean dialogantes, articuladas, vehiculizadoras de las acciones a emprender. Esta vinculación o articulación en red es lo que permite un tejido o un sistema de PPs (Reyes, 2020). Es lo mismo que pensar en PPs asociadas al sector de la vivienda, si no hay un plan estratégico para el desarrollo de la zona geográfica, o pensar la PP en salud si no se piensa la PP en el ámbito de las obras civiles, o la formación de profesionales en el campo, entre otros casos. Existe la necesidad de un enfoque integral para la solución de los problemas. “Es necesario un enfoque sistémico integral en la elaboración de las decisiones importantes” (Kuzmak y Osintsev, 1987: 6).
• PPs interdimensionales: asumen el recurso de la participación y la vinculación de distintos ejes dimensionales en la figura del Estado, esto es, la población, el territorio, el aparato jurídico, las instituciones y el gobierno. Al mismo tiempo, este ejercicio interdimensional es lo que, de alguna forma, constituye el saldo orgánico en la marcha del Estado y permite el andar de las PPs de forma concertada.
• PPs contextualizables o territoriales: se plantean y se constituyen a partir de las necesidades que son sentidas y advertidas en los espacios y tiempos específicos y particulares. Es decir, responden a situaciones específicas en zonas y grupos poblacionales. No es igual generar PPs en educación para una zona como la capital del país, a generar PPs en educación para una zona fronteriza, o para una zona habitada por una comunidad de pueblos originarios, o quizá una zona en conflicto. Y si se piensa en una ciudad metrópoli, la capital de un país, tampoco será igual el diseño de PPs para atender los barrios populares, a pensar en el diseño de PPs para la zona industrial de la ciudad.  
• PPs situacionales: atienden una situación específica y apuntan a períodos concretos de tiempo, dado que se espera que la aplicación de la PP dé solución terminal al problema a atender a corto, o mediano plazo. Al mismo tiempo pueden comportarse como políticas territoriales, siempre y cuando apunten a períodos especiales.
• PPs prospectivas: las PPs deben estar pensadas no solo en lo inmediato, sino que deben atender proyecciones en los diversos contextos. Por ejemplo, si hablamos de la pandemia y la pospandemia, pensar en PPs educativas, posiblemente ya nos haya llevado a entender que la virtualidad llegó para quedarse, y que las inversiones que se hacen, que deben ser cada vez más inclusivas dadas las brechas socioeconómicas que se amplían, deben pensarse en la consolidación de estructuras político-sociales que perduren y permitan atender bajo condiciones para las que no estábamos preparados y que podríamos volver a vivir. Lo que se destaca es que, la PP tiene que pensarse en función de una política de Estado, más que en función de una política de gobierno.
• PPs glocales: son aquellas que, aun siendo pensadas en un territorio y en un contexto inmediato, responden en forma de tejido articulador, con proyecciones de desarrollo social-cultural, político-económico de mayores dimensiones geoespaciales estructuralmente. Esto permite pensar lo local desde lo global y viceversa.
• PPs basadas en la evidencia: el ejercicio de enunciación y construcción de la PP debe considerarse desde la expresión de comprensiones multifactoriales y multidimensionales. La evidencia científica es una manifestación de ello. La toma de decisiones en PP debe ser informada, y eso tiene que ser comprendido por todos los actores participantes, dado que una tentación es apuntar a la definición de PPs desde la base político-ideológica, sin más. La investigación aporta insumos necesarios que permitirán cursos de acción basados en evidencia científica y no solo en posicionamientos y posturas particulares. Se comprende que esta última textura siempre irradia la toma de decisiones en materia de PP, no obstante, esto no tiene por qué excluir la evidencia científica, que se ha ido convirtiendo en un enfoque fundamental en este contexto (Chaverri y Arguedas, 2020; Flores-Crespo, 2013; Jaime y Vaca, 2017; Kababe, 2014; Núñez-Samudio y Landires, 2020). De hecho, este enfoque ha generado beneficios robusteciendo las PPs, especialmente para quienes terminan siendo beneficiarios y beneficiarias (Chaverri y Arguedas, 2020).

Un tejido-sistema de PPs puede ofrecer y dar pie a un constructo consolidado para cubrir la demanda política. De allí que, a continuación, se presente, a modo de propuesta, una matriz epistémica que define la PP, desde la asunción de ámbitos que pueden considerarse que sean interdisciplinarios, multidisciplinarios y transdisciplinarios. 

Cada una de estas tres connotaciones tienen su nivel de incidencia y alcance. Entonces, cuando se vincula la PP con una lógica interdisciplinar, una lógica multidisciplinar y una lógica transdisciplinar, es porque se entiende que la PP tiene una concepción mucho más global que permite dimensionar la acción de la gestión pública de forma mucho más integrada, sin perder de vista los territorios, la localidad, los contextos y las particularidades.

Según Paoli (2020: 349), la dimensión multidimensional “implica la participación de más de dos disciplinas en una investigación o estudio, sin perder cada una su caracterización o abandonar su metodología propia”. Y, de acuerdo con Pérez y Setién (2008: 1 – 2):

La interdisciplinariedad implica puntos de contacto entre las disciplinas en la que cada una aporta sus problemas, conceptos y métodos de investigación. La transdisciplinariedad, sin embargo, es lo que simultáneamente le es inherente a las disciplinas y donde se termina por adoptar el mismo método de investigación. La transdisciplinariedad está entre las disciplinas, en las disciplinas y más allá de las disciplinas.

Tal como se advierte en Paoli (2020) y Pérez y Setién (2008), las lógicas inter, multi y transdisciplinares, permiten englobar, enmarcar y concretar la gestión pública considerando los saberes disciplinares, pero también desde, y en los pliegues de las disciplinas de las que se trate (Ver figura 3).

 

La premisa básica parte de un supuesto ontoepistemológico (Ojeda y Sifuentes, 2014) en el que la PP es asumida como un campo y objeto social (Capera y Galeano, 2017). Al ser campo social, la PP está comprendida desde su capacidad de transversalidad e imbricación con dimensiones que la traspasan generando un conocimiento que se nutre a partir de la convergencia interdimensional e interdisciplinar (Muñoz, 2011). Así las cosas, la PP puede constituir un tejido social que se plantea desde un escenario dialéctico-crítico justo por la misma convergencia interdimensional e interdisciplinar ya comentada (Ver figura 1). Ahora, lo dialéctico-crítico viene apoyado en la posibilidad y en la necesidad de avanzar y transformar las realidades sociales constituyendo instancias de conocimiento holístico y complejo, que deviene de la necesaria evidencia científica (Chaverri y Arguedas, 2020; Flores-Crespo, 2013; Jaime y Vaca, 2017) y de la democratización de la PP como contexto de espacio público-político (Jaime et al., 2013), generando así tres puntos focales cuando hablamos de la constitución del sujeto, esto es, el empoderamiento, la implicación de los sujetos politizados, el compromiso social y la formación de una ciudadanía crítica que debe ser eje fundamental en todo Estado (Reyes, 2020).

Conclusiones

Entre las conclusiones de este trabajo, podemos considerar las PPs como un bucle, destacando la noción de que las PPs tienen un génesis en las nociones políticas que se tienen del Estado, de la ciudadanía, participación política, comunidad, pero que, no pueden estar disociadas de la necesidad de la conjunción del Estado, además de la incorporación relevante de un enfoque basado en evidencias.

Una segunda conclusión advierte que el comportamiento de las PPs viene determinado por la misma asunción de las relaciones en el contexto del consenso colectivo. Las PPs no están exentas de las relaciones de poder, de hecho, estas generan campos de tensiones sobre los que se determinan y se concretan las PPs, siendo la distribución equilibrada del poder y la gobernabilidad, las bases para los acuerdos políticos y consensos necesarios a fin de echar andar PPs con una base mínima de éxito proyectivo.

Los modelos de PPs necesariamente vienen determinados por las concepciones y comportamiento del Estado. Esto se observa en las concreciones de las medidas asumidas a nivel gubernamental en cualesquiera de las dimensiones y ámbitos de las PPs. Y justo allí es donde habrá que advertir si se difumina la noción de Estado y gobierno.

Asumimos que las PPs de gobierno son políticas de corto plazo, mientras que las PPs de Estado se advierten como transversales y trascendentales. Además, estas últimas se conciben como articuladas, políticas medulares focalizadas en dimensiones glocales de gran impacto poblacional, territorial, político y económico. Tanto las unas como las otras son necesarias, pero deben ser dialogantes y proyectivas.

Las PPs entienden modelos para la generación, construcción, implementación, gestión y evaluación. No obstante, cada modelo viene siendo traspasado por una direccionalidad en la asunción de la participación ciudadana. De allí que la propuesta de matriz epistémica entiende las PPs como un tejido sistémico integral e integrador, en el que la participación ciudadana se constituye como eje transversal.

 

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