Revista Idelcoop nº 239 - Marzo 2023 - ISSN Electrónico 2451-5418 /  Sección Reflexiones y Debates

Idelcoop Fundación de Educación Cooperativa

 

 

Políticas públicas de Economía Social y Solidaria a nivel nacional y subnacional: enfoques teóricos metodológicos.

Rossler Germán^[1]

 

Resumen

El artículo se propone como objetivo realizar una revisión bibliográfica de las investigaciones acerca de las políticas públicas de Economía Social y Solidaria (ESS) a nivel nacional y subnacional. Para lograr este propósito, se conformó un corpus de análisis e investigaciones que toman como objeto de estudio estas políticas orientadas a la promoción de la ESS. 

En primer lugar, se exponen los vínculos, tensiones y dilemas en relación con el Estado, las políticas públicas y el campo de las experiencias e iniciativas de la ESS. En segundo lugar, se fundamenta la importancia de estos estudios. En tercer lugar, se identifican y describen las distintas modalidades y enfoques desde los cuales fueron abordadas las políticas públicas de ESS en los niveles de gobierno. Finalmente, se destacan los aportes de estas investigaciones y  algunas áreas poco exploradas que podrían ser abordadas en futuros estudios.

 

Palabras claves: Políticas públicas, Estado, Economía Social y Solidaria, revisión bibliográfica. 

 

Resumo

O artigo tem como objetivo realizar uma revisão bibliográfica de pesquisas sobre políticas públicas de Economia Social e Solidária (ESS) em nível nacional e subnacional. Para atingir esse propósito, foi constituído um corpus de análise e pesquisa que toma como objeto de estudo essas políticas voltadas para a promoção da ESS.

Em primeiro lugar, são expostos os vínculos, tensões e dilemas em torno do Estado, das políticas públicas e do campo de experiências e iniciativas da ESS. Em segundo lugar, a importância desses estudos é substanciada. Em terceiro lugar, são identificadas e descritas as diferentes modalidades e abordagens a partir das quais as políticas públicas de ESS foram abordadas nos níveis de governo. Finalmente, são destacadas as contribuições dessas investigações e algumas áreas pouco exploradas que podem ser abordadas em estudos futuros.

 

Palavras-chave: Políticas Públicas, Estado, Economia Social e Solidária, Revisão Bibliográfica

 

Abstract

The article aims to carry out a bibliographical review of research on public policies of Social and Solidarity Economy (SSE) at national and subnational level. To achieve this purpose, a corpus of analysis and research was formed that takes these policies aimed at promoting the SSE as the object of study.

In the first place, the links, tensions and dilemmas around the State, public policies and the field of experiences and initiatives of the SSE are exposed. Secondly, the importance of these studies is substantiated. Thirdly, the different modalities and approaches from which public policies on SSE were approached at government levels are identified and described. Finally, the contributions of these investigations and some little explored areas that could be addressed in future studies are highlighted.

 

Keywords: Public Policies, State, Social and Solidarity Economy, Bibliographic Review

 

Introducción

 

El presente trabajo tiene como objetivo realizar una revisión bibliográfica de las investigaciones acerca de las políticas públicas de Economía Social y Solidaria (ESS) a nivel nacional y subnacional. Para lograr este propósito, se conformó un corpus de análisis e investigaciones que toman como objeto de estudio estas políticas orientadas a la promoción de la ESS.

En primer lugar, se presentan los vínculos, tensiones y dilemas que se constituyen en torno al Estado, las políticas públicas y el campo de las experiencias e iniciativas de la ESS considerando su dimensión propositiva. En segundo lugar, se destaca la importancia de estos estudios como insumo estratégico para la promoción de otra economía. En tercer lugar, se identifican y describen las distintas modalidades y enfoques desde los cuales fueron abordadas las políticas públicas de ESS en los distintos niveles de gobierno. Finalmente, se resaltan los aportes de estas investigaciones y algunas áreas poco exploradas que podrían ser abordadas en futuros estudios.

 

Una aproximación sobre la dimensión propositiva de la Economía Social y Solidaria: sus relaciones con las políticas públicas y el Estado

 

En los últimos años han surgido distintas perspectivas teóricas en nuestro país y en Latinoamérica acerca de la noción y el alcance de la ESS, que pueden clasificarse en estos ejes: a) la idea de una economía para pobres surgida como consecuencia de las crisis y la coyuntura (Nosetto, 2005; Arroyo, 2008); b) la Economía Social como el sustrato del trabajo humano (Pastore, 2006); c) la Economía Social como subsistema social en convivencia con la Economía de Mercado -“subsistema privado”- y con la economía del Estado -“subsistema  público”- (Basco y Foti, 2003; García Delgado, 2004); y d) la idea de la Economía Social y Solidaria como propuesta transicional de prácticas económicas hacia una Economía del Trabajo (Coraggio, 2007).

Siguiendo la propuesta analítica de Coraggio (2013) es posible identificar al menos tres corrientes de ESS de acuerdo a sus características teóricas y prácticas. La primera, tiene como propósito fundamental la (re)inserción de grupos sociales excluidos del mercado de trabajo, interviniendo en el nivel microeconómico, pero sin cuestionar la lógica dominante de esta institución. La segunda corriente de ESS promueve la creación de un sector orgánico a través de la construcción de redes de emprendimientos asociativos, actuando en el nivel mesoeconómico a través de la institucionalización de múltiples principios económicos. Desde esta corriente, la constitución de un sector orgánico debería convivir en el marco de un sistema capitalista hegemónico en donde el principio rector de la economía es la acumulación del capital. 

Por último, la tercera corriente se proyecta sobre el nivel sistémico, superando la propuesta de construir un sector de ESS dentro de la realidad de una economía mixta. Se trata de superar el sistema capitalista y las distintas modalidades de dominación existentes.[M1]  De esta forma, se busca disputar sentidos, prácticas y principios, no solo a nivel micro y mesoeconómico, sino en el nivel sistémico considerando la imbricación de las esferas económicas, políticas y culturales (Coraggio, 2013).

Desde la perspectiva del autor estas corrientes de ESS tienen un alcance diferente, pero se vinculan estrechamente y coexisten entre sí. Cada una reconoce una fuente ideológica distinta proyectando diferentes alternativas de desarrollo socioeconómico (Pastore, 2006). Considerar estas tres corrientes es un insumo analítico fundamental para reflexionar sobre la vinculación entre la ESS, las políticas públicas y el Estado. Durante todas las etapas del proceso de gestión de políticas se podrían identificar disputas sobre el sentido de la ESS entre los distintos actores estatales y sociales que participan de dicho proceso.

A pesar del debate sobre el alcance teórico y propositivo de la ESS, autores y autoras dentro de este campo en Latinoamérica comparten el supuesto de la necesidad del Estado y las políticas públicas para la construcción de otra economía. Según Coraggio (2012: 17) “sin la fuerza y el poder investido en las instancias de gobierno no ha resultado posible realizar transformaciones de alcance societal”. Desde la perspectiva de Susana Hintze (2010) las experiencias de ESS lograrán potencia y visibilidad cuando sean sostenidas por las instituciones estatales, a través de las políticas públicas que contribuyan a su desarrollo.

Para Ana Luz Abramovich y Gonzalo Vázquez (2007: 141) “no hay ninguna posibilidad concreta de favorecer la conformación de un sector de economía social si no es sobre la base de una activa intervención estatal, alternando la matriz de organización que la economía tiene hasta el momento”. Bajo el mismo supuesto, Singer (2004: 211) sostiene que “el resurgimiento de la economía solidaria sólo se hace posible por el apoyo de instituciones gubernamentales y de la sociedad civil”.

De esta forma, se observa un consenso que parece sostener que el destino de la ESS está estrechamente ligado al rol que desempeñe el Estado. Sólo a través de las políticas públicas, la ESS logrará salir de su confinamiento y abandonar su “experimentalismo social”, para convertirse en una fuerza contrahegemónica, capaz de consolidar un sistema económico basado en la reproducción ampliada de la vida (Schiochet, 2004).

Sin embargo, existe un debate recurrente sobre la pertinencia de la institucionalización de la ESS como política pública al interior de sus teorías y prácticas. Como destaca Schiochet (2004) desde el ámbito académico y las propias organizaciones generalmente se desconfía del control estatal y la subordinación burocrática, por la posibilidad de sofocar las potencialidades emancipadoras propias de la ESS. En este sentido, Coraggio (2012) y Farcy (2017) plantean los siguientes interrogantes: ¿las experiencias de ESS deben surgir y permanecer dentro de una sociedad civil de forma autónoma, evitando la subordinación estatal? ¿Hay lugar para la ESS dentro de un Estado capitalista? ¿El Estado reconoce a la ESS como una forma económica válida? ¿La ESS puede o debe presentarse frente al Estado como un movimiento económico y político a la vez?

Frente a la complejidad de estos interrogantes, las organizaciones de ESS establecen un vínculo cambiante con el Estado caracterizado por su incomodidad y omnipresencia. Habitualmente lo perciben como un mero organizador de un conjunto de políticas públicas “neutrales”, sin considerar su determinación social (Álvarez, 2017). Mientras que las acciones de sus representantes son percibidas como posiciones individuales sin tener en cuenta su razón estructural. De esta forma, “existe algo así como un Estado bueno y un Estado malo dependiendo de quién detente el lugar de gobierno” (Farcy, 2017: 34).

Desde el ámbito académico según Coraggio (2012) es preferible que la iniciativa surja de las experiencias de ESS presentes en la sociedad civil, con un Estado que acompañe y apoye sus demandas. Pero para establecer específicamente los vínculos entre los actores socioeconómicos y estatales se debe considerar la coyuntura social, económica y política evitando las definiciones apriorísticas. El autor sostiene que “es fundamental tener presente la historia de la relación Estado/ sociedad y el imaginario social decantado acerca de las funciones del Estado (proveedor unilateral de recursos y garante del sistema de derechos humanos)” (Coraggio, 2012: 8).

Desde la perspectiva de Hintze es imprescindible considerar la relación entre el Estado y la sociedad, debido a que las políticas públicas son la manifestación particular de este vínculo en una coyuntura determinada. A partir de los desarrollos teóricos de Karl Polanyi sobre la imbricación de la economía en la sociedad, la autora sostiene que:

 

(…) esa inserción sólo es viabilizada por la mediación de instituciones y políticas que impulsan y favorecen ciertas prácticas de sujetos y agentes muy variados en el mediano y largo plazo, regenerando sus condiciones de perdurabilidad, vale decir, su rutinización. Es en este marco que se considera central la cuestión de las políticas públicas, las cuales conforman las condiciones en las que se desarrolla la actividad económica en general y, en particular, las iniciativas de economía social y solidaria (Hintze, 2010: 20).

 

Así, las políticas públicas condicionan el desarrollo de la actividad económica y particularmente de la ESS. La relación de la ESS con el Estado y sus manifestaciones próximas a través de las políticas públicas, se encuentra cargada de contradicciones y disputas. En el contexto de globalización neoliberal la intervención estatal pareciera ser imperiosa para evitar que las organizaciones sean aniquiladas, asimiladas, o sometidas. Su autonomía, su identidad y su futuro dependen de las políticas públicas, pero simultáneamente son puestos en tensión por ellas (Schujman, 2014).

 

La opción metodológica: recorte espacio-temporal y construcción del corpus de análisis

 

Los vínculos entre las políticas públicas y la ESS varían de acuerdo al contexto histórico y geográfico. Por lo tanto, el análisis bibliográfico se focalizará en las últimas décadas en la Argentina, a partir de las cuales la ESS se incorporó en la agenda pública de los distintos niveles de gobierno. Esta incorporación podría explicarse por la convergencia de dos procesos: a) la proliferación de distintas expresiones y organizaciones de la ESS como respuesta a la crisis económica y social, b) la reorientación de las políticas sociales hacia una perspectiva socio-productiva.

Luego de la crisis de 2001, como producto del crecimiento de la pobreza y el desempleo, se multiplicaron las iniciativas (individuales y colectivas) orientadas a satisfacer las necesidades de la población empobrecida a través del trabajo por cuenta propia (Rodríguez & Ciolli, 2011). De esta forma, se revitalizaron viejas estrategias de sobrevivencia y se crearon nuevos enclaves que, en algunos casos, fueron superadores del empleo en relación de dependencia (Coraggio, 2008).

A partir del año 2003, en la Argentina, algunas políticas sociales se reorientaron a la promoción de proyectos socioproductivos buscando salir del modelo asistencial-focalizado que predominó durante la década del 90 (Hopp 2013; Falappa, Rofman, & Soldano, 2004). De esta forma, adquirieron relevancia las políticas públicas de promoción de la ESS instalándose en la agenda pública de los distintos niveles de gobierno (Massera, 2016) como estrategias para responder a la cuestión social, a partir del trabajo autogestionado y asociativo.

En este sentido, una revisión de la bibliografía sobre las políticas públicas de ESS contribuirá a la producción de conocimiento acerca de su rol en la sostenibilidad del trabajo asociativo, cooperativo y autogestionado, así como también acerca de las posibilidades, tensiones y límites de las experiencias laborales promovidas por estas políticas, para constituirse en una alternativa socioeconómica. Su relevancia se vincula también con la necesidad de producir información y nuevas categorías analíticas para la comprensión de las formas de trabajo “no clásicas”, menos estudiadas y consideradas como objeto de la investigación académica.

La búsqueda bibliográfica se desarrolló a través del motor de búsqueda Google Scholar introduciendo los términos “políticas públicas de Economía Social y Solidaria”, y “políticas de Economía Social”, seleccionando las investigaciones que tienen como objeto de estudio a las políticas públicas de ESS diseñadas e implementadas en la Argentina. Simultáneamente el material de estudio se amplió considerando las referencias bibliográficas de estas investigaciones. Además, el corpus de estudio incluye trabajos realizados por colegas que forman parte del Programa de Extensión de Economía Social y Solidaria de la Universidad Nacional del Litoral (UNL) y del Comité Académico de Procesos Cooperativos y Asociativos (PROCOAS) de la Asociación del Grupo de Universidades del Grupo Montevideo (AUGM).

Luego de un análisis preliminar del corpus se consideraron los siguientes criterios para su organización:

1. el nivel de gobierno en el que se focalizan las investigaciones sobre políticas públicas de ESS: a nivel nacional o subnacional. Este aspecto se vincula estrechamente con los diversos procesos de institucionalización de la ESS, y las posibles relaciones intergubernamentales implicadas en el proceso de gestión de las políticas de ESS en el marco del entramado de actores.
2. La perspectiva teórica metodológica desde donde se analizan las políticas públicas de ESS: desde el rol de los y las gestores, desde la perspectiva de las y los destinatarios (organizaciones cooperativas y asociativas), o en la interrelación entre estos actores. A partir este criterio cobran importancia las disputas y convergencias en torno a los sentidos atribuidos a la ESS puestos en juego por los actores sociales y estatales involucrados.

En las secciones que se desarrollan a continuación, se exponen los rasgos generales de las investigaciones de políticas públicas de ESS, resaltado sus enfoques teóricos y metodológicos, sus diferencias, semejanzas y posibles cuestiones sobre las cuales seguir profundizando en futuras investigaciones.

 

 

La institucionalización de la Economía Social y Solidaria a través de políticas públicas nacionales

Gran parte de las investigaciones que estudian las políticas de ESS abordan el proceso de “institucionalización estatal de la ESS” entendido como el surgimiento y  la resignificación de instituciones jurídicas y político administrativas a partir de las lógicas de la ESS (Coraggio, 2013). En este sentido, el surgimiento de las distintas iniciativas y experiencias de ESS, se caracteriza por sus rasgos reactivos frente a las políticas de desregulación del mercado de trabajo y de apertura comercial implementadas en los países de América Latina durante las décadas del ‘90 bajo el paradigma del Consenso de Washington.

A nivel nacional, durante los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández (2007-2015) es posible identificar avances en la institucionalización de la ESS que se cristalizaron en la creación y consolidación de distintos organismos gubernamentales, líneas de acción y legislación específica. Simultáneamente se produjo un crecimiento cuantitativo y cualitativo de estas iniciativas que lograron mayor legitimidad social y visibilidad.

La mayoría de los estudios sobre los procesos de institucionalización de la ESS a nivel nacional se focalizan en el análisis de la implementación del Plan Manos a la Obra (PMO) creado en el año 2003, y posteriormente el Programa Ingreso Social con Trabajo-Argentina Trabaja (PRIST-AT) en el año 2009, que tenían como objetivo la recuperación del empleo y la integración social de los sectores más vulnerables.

En este recorte temporal, Arcidiácono y Bermúdez (2015) sostienen que la apelación a  las  cooperativas  de  trabajo  sui  generis  por parte de las políticas implicó un  enfoque  restringido de la ESS.  Desde la perspectiva de los autores se observa una redefinición política discursiva de un sector más cercano a la economía informal o de economía de subsistencia como resultado del contexto social y el perfil de los actores sociales.

De forma similar a estos autores/as, Caruana (2016) estudió las políticas públicas nacionales en Argentina, desde 2003 hasta 2013. La autora observó la existencia de una visión instrumental de la ESS que restringe su efectividad para modificar las condiciones socioeconómicas estructurales de las y los beneficiarios y la capacidad de generar un proceso de transformación sociopolítica. La autora destaca la brecha entre los objetivos y los proyectos específicos de las organizaciones de la ESS y los resultados esperados de estas políticas por parte del gobierno. En este sentido, si bien esto limitó la capacidad de innovación de las organizaciones de la ESS, su actuación como entidades intermediarias de las políticas significó un avance en su reconocimiento como interlocutores válidos.

Por su parte, Muñoz (2017) también observa este proceso de reconocimiento y visibilización de los actores al momento de analizar la institucionalidad de la ESS, focalizándose en la evolución de las demandas sociales y las respuestas estatales. Desde su perspectiva estos programas implicaron una innovación debido a que reconocieron los derechos de la población desocupada y cuestionaron la idea del trabajo asalariado como única forma de inclusión social. La autora destaca cómo, previo al momento de implementación de las políticas, ya se venía formando un movimiento colectivo que presionaría por el reconocimiento de sus derechos. De esta manera, las complejas interacciones contribuyeron a la ampliación de un nuevo sujeto/objeto de las políticas: “los trabajadores de la economía popular” (Muñoz, 2018).

Continuando con este enfoque, Lijterman (2019) indaga en las problematizaciones sobre las economías populares producidas en la discusión pública y especializada, profundizando en las disputas sobre los modos de regularlas, protegerlas y transformarlas. El análisis sugirió a partir de la hipótesis de que las economías populares fueron tematizadas por los “saberes de Estado” de forma ambigua y contradictoria, reduciendo el potencial político de la ESS como estrategia de integración productiva al interior de la política social. Las prácticas y sujetos de las economías populares fueron inscriptas por los saberes de gabinete en una doble asociación entre economía informal y ESS, que produjo en los discursos oficiales una jerarquización del concepto de trabajo asalariado, vinculándolo a la autonomía e integración social  (Lijterman, 2019). En esta línea, la construcción del sujeto destinatario de las políticas de promoción de la ESS analizadas se relacionó estrechamente con la condición de inempleabilidad. Así, las finalidades de estas políticas se vinculan con la promoción de capacidades productivas para una eventual reinserción en el mercado (Lijterman, 2018). De este modo, el “trabajo digno” fue presentado como transitorio y supletorio respecto del trabajo asalariado, limitando el reconocimiento de la legitimidad de otros modos de trabajo y reproducción de la vida.

En estos estudios de las políticas públicas de promoción de la ESS y de acuerdo a sus resultados es posible identificar el predominio de una perspectiva crítica acerca de los posibles alcances de los procesos de institucionalización. Se destacan las limitaciones que surgen de los momentos de diseño e implementación de los distintos programas, sobre los avances en el reconocimiento de las iniciativas y experiencias de ESS. En estas primeras investigaciones predominan los análisis focalizados en el rol del Estado, poniendo énfasis en los cuerpos normativos que se producen y en la perspectiva de sus funcionarios y funcionarias recuperando sus discursos.

Posteriormente con el arribo de la Frente Cambiemos al gobierno nacional, a partir del año 2015, se produce un cambio de rumbo socio-económico y político que implicó una serie de transformaciones en las políticas sociales de promoción de la ESS, así como un cambio en los sentidos dados a la intervención estatal, los estilos de gestión y formas de vinculación e interpelación de los y las destinatarios de las políticas.

Durante este período, desde la perspectiva de Hopp (2017), el trabajo deja de ser un elemento central de la política pública y las organizaciones cooperativas sufren un proceso de deslegitimación promovido desde el Estado.[M2]  Este proceso se sustenta sobre las debilidades del proceso de institucionalización de la ESS que se venía desarrollando, el cual posibilitó su funcionamiento y su crecimiento, pero no logró consolidar su desarrollo autónomo y su legitimidad social y cultural como una nueva modalidad de trabajo.

Según la autora, bajo esta nueva orientación de las políticas, predominan las transferencias de ingresos como respuesta a las demandas sociales y los objetivos de los programas se relacionan con el desarrollo del autoempleo individual, dejando de lado los espacios de organización colectiva. De este modo, estas transformaciones implican un enfoque individualista de la sociedad y de las intervenciones sociales del Estado, en simultáneo una concepción filantrópica de la solidaridad (Hopp, 2017).

Además, en cuanto a las transformaciones en las políticas de promoción de la ESS en el periodo 2016-2019, Hopp (2018) indaga algunos aspectos de los estilos de gestión y la trama de relaciones que se tejen en las interacciones entre las agencias estatales, las organizaciones y los y las destinatarios, en el proceso de implementación de las mismas.

Por otra parte, Hopp y Lijterman (2018) exponen algunos elementos generales de la disputa político-cultural por el sentido del trabajo, la asistencia y la legitimidad de distintas formas de intervención que proponen las políticas sociales, marcando continuidades y rupturas del ciclo político que se inicia partir del cambio de gobierno en diciembre de 2015. Mediante la realización de grupos focales con distintas categorías de trabajadores y trabajadoras, se reconstruyen las miradas, justificaciones y controversias recreadas sobre la asistencia, los y las destinatarios y su relación con el trabajo.

En la misma línea de análisis de las transformaciones en la orientación de las políticas de promoción de la ESS a nivel nacional, Ferrari Mango (2019) sostiene que hubo un cambio en el paradigma de la implementación de los programas sociales desde un predominio de los principios y prácticas de colaboración y cooperativismo presente en el gobierno kirchnerista, hacia uno de competencia, individualista y que promueve el emprendedurismo durante el gobierno del macrismo.

En sintonía con esta investigación, Nuegués y Salerno (2021) analizan el período entre 2015 y 2019, destacando cómo la cultura emprendedora fue un valor de gestión que legitimó las prácticas político-técnicas de los y las funcionarias políticos de la Secretaría de Economía Social de la Nación. Estos funcionarios y funcionarias que provenían de ámbito empresarial y de las ONG´s, buscaron reproducir concepciones, prácticas y valores de este contexto en la organización del trabajo en sus dependencias estatales durante el gobierno de Frente Cambiemos.  

En estos estudios de promoción de la ESS predominan los análisis de las políticas que se encuentran en el punto de interacción entre el Estado y la sociedad civil. Se observa que la mayoría de las investigaciones toman un enfoque teórico metodológico relacional en donde se consideran simultáneamente los sentidos construidos de la ESS, tanto por los actores sociales como por los estatales. Se observa la utilización de técnicas de recolección de datos fundamentalmente cualitativas como las entrevistas en profundidad y los grupos focales.

A partir de estas investigaciones de políticas públicas nacionales y de acuerdo con sus conclusiones, es posible observar el predominio de la primera corriente de ESS identificada por Coraggio (2013). Estas políticas sociales impulsadas durante los gobiernos kirchneristas se caracterizan por la promoción de emprendimientos mercantiles asociativos, considerandos como una compensación al mercado laboral, actuando sobre todo en el interior de las organizaciones y a nivel microeconómico. [M3] Posteriormente, durante el gobierno de Cambiemos esta tendencia se acentuará aún más a partir de pensar los distintos programas de ESS como instrumentos para promover una mayor precarización de las condiciones de trabajo e incentivar la mercantilización de las relaciones sociales. En este sentido, se trata aislar al/la trabajador/a de su identificación y de la reivindicación de sus derechos, evitando que se ponga en cuestión la lógica de explotación y subordinación (Rodríguez & Ciolli, 2011).[M4] 

Si bien las transformaciones en las políticas de promoción de la ESS han sido estudiadas por distintos trabajos para el nivel nacional, se observan escasos estudios que se focalicen en la escala subnacional. Como destaca Muñoz (2022) investigar esta escala es fundamental porque es posible encontrar condiciones favorables para reconocer las particularidades de la ESS y poder adaptarse a las mismas promoviéndolas a partir de instrumentos de políticas más adecuados. En el siguiente apartado se presentan estas investigaciones y luego se destacan las investigaciones sobre las políticas de promoción de ESS en el caso de la provincia de Santa Fe y su ciudad capital.

 

Los procesos de institucionalización de la Economía Social y Solidaria en gobiernos subnacionales

 

Los estudios sobre los procesos de institucionalización de la ESS a nivel subnacional son muy pocos y de reciente desarrollo en el campo de las políticas sociales. Entre estos es posible destacar la línea de trabajo de Muñoz (2017) que sistematiza las políticas de ESS que se desarrollan en los 24 partidos de la provincia de Buenos Aires durante el período 2011-2015. Como factores explicativos del desarrollo e implementación de políticas de ESS, la autora destaca la existencia de actores sociales que introducen la temática en la agenda gubernamental. También resalta la presencia de funcionaros/as que vienen del campo de la ESS o tienen formación sobre el tema. Por último, observa una fuerte correlación entre los cambios en los gobiernos y las transformaciones en las políticas de ESS. En un artículo posterior, Muñoz (2021) elabora una tipología de municipios a partir de los distintos patrones de intervención política. Esta tipología se construye a partir de cuatro dimensiones:

 

1) si los instrumentos de política exceden la (re)inserción mercantil convencional; 2) si se consideran emprendimientos asociativos entre los sujetos; 3) si se utilizan prácticas de co-construcción o co-producción (Vaillancourt, 2011) y 4) si el nivel de acción predominante es micro, meso o sistémico (Muñoz, 2021:31).

 

Esta línea de investigación es retomada por Hintze, Deux Marzi y Costa (2011), quienes analizan de forma comparada los organismos públicos, y sus políticas de promoción de la ESS a escala nacional y provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Rosario y Córdoba.  Para cumplir este objetivo realizar un análisis diacrónico entre dos periodos (junio 2007 y diciembre 2009) y entre dos tipos de perspectivas Economía Social tradicional y Economía Social y Solidaria. A partir del estudio se destaca un importante avance en la institucionalización de la ESS a nivel provincial, que se manifiesta en la creación de nuevas unidades organizativas vinculadas a la temática.

Las incipientes investigaciones relevadas, en su mayoría se posicionan teórica y metodológicamente desde una perspectiva más institucionalista analizando el proceso de gestión de políticas, desde los actores estatales, el rol de los gestores de políticas, recuperando sus discursos a través de entrevistas y el análisis de los documentos producidos que regulan los distintos programas analizados. Al igual que las investigaciones de políticas de promoción de la ESS a nivel nacional, en el nivel subnacional se podría sostener que predomina la primera corriente de ESS. De acuerdo a esta corriente se promueve la reinserción en el mercado laboral sin cuestionar las lógicas del propio sistema que excluye a las personas, actuando sobre todo en el nivel microeconómico y considerando de forma aislada las unidades productivas. Las distintas políticas estudiadas por los y las autores no logran resultados importantes en el nivel mesoeconómico, evidenciando serias limitaciones en la generación de condiciones de sostenibilidad y legitimidad en términos sectoriales de la ESS.

 

El proceso de institucionalización de la ESS en la Provincia de Santa Fe

 

En la Provincia de Santa Fe el proceso de institucionalización de la ESS se inicia en el año 2011 con la creación de la Subsecretaría de Economía Social en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social, con el objetivo de extender territorialmente el alcance de sus políticas públicas articulando con experiencias socioproductivas ya existentes y promoviendo el surgimiento de nuevas iniciativas (Casella, 2015).

Respecto de las políticas sociales de promoción de la ESS implementadas en la esta provincia es posible destacar los trabajos elaborados en el marco del Observatorio de Políticas de Economía Social y Solidaria (UNR) (Cardozo & Beckmann, 2018; Deux Marzi, Beckmann & Cardozo, 2019) que analizan las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en la implementación de estas políticas, reconociendo sus sentidos y orientaciones, especialmente referidos al papel que le asignan a la asociativismo. Los y las autores destacan que, si bien los programas identificados hacen hincapié en espacios de trabajo colectivos, los instrumentos de promoción implementados se focalizan en garantizar la autosostenibilidad mercantil de las experiencias. Además, los programas se focalizan en el nivel microeconómico sin promover su vinculación con el territorio y con otras organizaciones.

Por su parte, Beckmann (2018) en su tesis de maestría, se sirve de esta perspectiva teórica para describir las políticas de promoción de la ESS implementadas por la provincia de Santa Fe en el período 2011- 2015 a través de los Ministerios de Desarrollo Social y de Producción, y se focaliza en su articulación con los programas gubernamentales y las organizaciones de ESS. La autora observa la existencia de una modalidad de gestión dual entre los ministerios que recíprocamente se retroalimenta de una dinámica socio-política. Como resultado, no existen espacios de encuentro que favorezcan un proceso de diálogo entre los diferentes actores que forman parte del campo de la ESS.

Un enfoque de estudio diferente es que propone Enrique (2021) que analiza las trayectorias de los y las gestores de políticas públicas en ESS en la provincia de Santa Fe durante la gestión de 2015-2019. El autor estudia dimensiones subjetivas y objetivas, las modalidades de ingreso al Estado y las redes de actores extra-ministeriales. En este sentido, se trata de indagar de qué manera las trayectorias de los y las agentes influyen sobre sus intervenciones en la gestión. El autor destaca las relaciones entre los recorridos universitarios, la participación en organizaciones de los y las agentes estatales, así como también los vínculos con el campo de la ESS como resultado del trabajo estatal.

Además, se observó la presencia de redes y sociabilidades políticas que posibilitaron la “conversión estatal” de actores. Éstos, posteriormente implementaron transformaciones en las estrategias de promoción de la ESS, primero en el Ministerio de Desarrollo Social y luego en el Ministerio de Producción.

Recientemente Lozeco; Sotto y Tealdo (2020) han publicado un informe encargado por la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Santa Fe sobre las políticas públicas de ESS y sus incidencias en la gestión municipal del aglomerado Gran Santa Fe (AGSF) durante el período 2016–2019. Se identificó un conjunto de políticas existentes en materia de fortalecimiento y acompañamiento a iniciativas y prácticas de ESS promovidas por las administraciones públicas nacionales y provinciales resaltando los elementos comunes.

Además, los autores describen un conjunto de políticas vinculadas a la ESS desarrolladas por los propios municipios y comunas del AGSF, así como las intervenciones provinciales y nacionales en dicho ámbito. A su vez, se incorporó un análisis de las percepciones de los y las beneficiarias, particularmente el sector de cooperativas de trabajo de la ciudad de Santa Fe. A partir de este análisis se sostiene que la mayoría de las políticas nacionales y provinciales tenían como propósito la construcción de instrumentos para originar, fortalecer, desarrollar y organizar las capacidades productivas de los grupos más vulnerables de la sociedad buscando una mejora en los ingresos y su integración social. Con este propósito en la mira, algunas intervenciones se focalizan en el trabajo asociativo y autogestivo, mientras que otras presentan lógicas vinculadas al emprendedurismo y la asistencia social (Lozeco; Sotto & Tealdo, 2020).

Entre las principales prestaciones predominan los asesoramientos y asistencias técnicas, así como capacitaciones destinadas a organizar y fortalecer la dimensión productiva, comercial, organizacional e institucional de las prácticas de ESS. Asimismo, muchas de ellas otorgaban financiamiento para la compra de insumos, capital, materia prima, etc.  Según los autores, las principales articulaciones a nivel nacional se dieron con programas del Ministerio de Trabajo, mientras que en el nivel provincial predominan los programas del Ministerio de Desarrollo Social. Algunas de las dificultades de los gobiernos locales para gestionar estas políticas se vinculan con la necesidad de contar con personal con ciertos conocimientos técnicos, las disparidades temporales entre demandas o problemáticas detectadas y la aplicación o ejecución de acciones, junto con el acceso a la información sobre las mismas (Lozeco; Sotto & Tealdo, 2020).  Si bien esta investigación es uno de los aportes más destacados para tener un marco de situación sobre las políticas de ESS en la provincia de Santa Fe, su carácter es mayormente descriptivo.

Respecto del proceso de institucionalización de la ESS en la ciudad de Santa Fe, es posible identificar sus orígenes con la creación de la Dirección de Economía Social, en el año 2013. Esta dependencia gubernamental tenía el propósito de fortalecer a las pequeñas unidades productivas desarrollando sus capacidades de inserción comercial, promoviendo el encadenamiento productivo solidario y generando capital social (Cuvertino & Cherner, 2015).

En relación con estas políticas impulsadas por el gobierno municipal y la articulación entre distintas escalas de gobierno, Massera y Cardozo (2019) analizan el Programa Ideas en Marcha, y el Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES). El CEES fue un espacio de articulación institucional entre el gobierno de la provincia de Santa Fe, la Municipalidad de Santa Fe y la Universidad Nacional del Litoral destinado a emprendedores con la finalidad de potenciar recursos y acciones para fortalecer su sostenibilidad, a la vez que buscaba promover la conformación de procesos colectivos. [M5] Los autores realizan una descripción de estas políticas caracterizando su diseño e implementación a partir de entrevistas a funcionarios/as y el análisis de documentos, para destacar los logros y desafíos que se presentaron.

La experiencia del CEES también fue abordada en “Autogestión y Asociativismo. Un estudio sobre la experiencia del Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES) de la ciudad de Santa Fe” (Rossler, 2019). En este trabajo se analiza esta experiencia de articulación a partir de las percepciones de los y las gestores y los y las emprendedores y emprendedoras sobre las nociones de autogestión y asociativismo. Además, se resaltan las dificultades para propiciar el consenso entre las agencias estatales en orden de superar las especulaciones partidarias y la temporalidad cortoplacista de la dinámica electoral. 

Por otra parte, siguiendo a Nadia Aguirre (2017), desde el aspecto organizacional, en el CEES se pudo observar la existencia de instancias de articulación entre el gobierno provincial, el gobierno local y la UNL respecto de la toma de decisiones y el diseño de las distintas acciones implementadas desde el Centro. Sin embargo, las tareas estuvieron claramente divididas, destacándose la intención de cada actor de aportar desde su “espacio”.

A partir del análisis de estas investigaciones sobre los procesos de institucionalización de la ESS en la provincia de Santa Fe, se observan distintos enfoques teóricos metodológicos: algunos trabajos se centran en el punto de encuentro entre los actores estatales y sociales, mientras que otros se focalizan más en el proceso de gestión de políticas y el rol de los y las funcionarios/as. Sin embargo, en ambos casos se observa el predominio de enfoques cualitativos.

A partir de los resultados de estos estudios es posible sostener que en las iniciativas, programas y políticas estudiadas predomina una corriente ideológica que vincula a la EES con una modalidad de respuesta ante la incapacidad del mercado, como un paliativo de la exclusión social en aumento. En este contexto, es posible destacar la experiencia del CEES, en la Ciudad de Santa Fe, como excepción a esta tendencia, debido a que representó un intento válido para superar la fragmentación de las políticas de promoción del sector de la ESS y generar condiciones para la sostenibilidad socioeconómica de las unidades productivas. Sin embargo, el CEES se desarma en el año 2018, cuando se disuelve el Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS) y parte del radicalismo que gobernaba el Municipio se va al Frente Cambiemos. En este sentido, se aprecia cómo este proceso de institucionalización quedó condicionado por las posturas partidarias y la temporalidad cortoplacista de la dinámica electoral.

 

Reflexiones para comenzar a abrir nuevos caminos

 

En este artículo se propuso desarrollar un recorrido por las distintas producciones académicas que tuvieron como objeto de estudio las políticas de ESS en Argentina, focalizándose sobre la provincia de Santa Fe. En este proceso se identificaron estudios acerca del nivel nacional y subnacional, así como también distintas perspectivas teórico metodológicas para emprender las investigaciones: por un lado, las que se focalizan en los actores estatales, sus trayectorias, prácticas y principios; y por otro, las que sostienen un enfoque relacional entre actores estatales y sociales.

A partir de este análisis bibliográfico es posible sostener que se observa un consenso respecto de las distintas críticas de los procesos de institucionalización de la ESS a nivel nacional, particularmente sus limitaciones en su alcance. Estas críticas se hacen más fuertes luego del gobierno macrista, momento en el que se produce una reorientación en las políticas, los sentidos de la ESS e, incluso, el perfil de los y las gestores. 

Tanto a nivel nacional como subnacional, a partir de los resultados de las investigaciones sobre políticas de ESS, es posible observar el predominio de una perspectiva que limita sus sentidos y prácticas a la generación de unidades productivas con la finalidad de incluir en el mercado de trabajo a gran parte de la población empobrecida y en condiciones de vulnerabilidad económica. De esta forma, se diseñaron e implementaron distintos instrumentos de políticas que operaron fundamentalmente en el nivel microeconómico, al interior de las unidades productivas, tratando de no poner en tención la centralidad del principio económico del mercado, la propiedad privada y responsabilizando a los y las individuos respecto de sus condiciones de reproducción de vida.

Respecto de los distintos abordajes teóricos y metodológicos, se observó en las investigaciones que analizan el nivel nacional y subnacional un predominio de las perspectivas que se focalizan en la posibilidad de recuperar el discurso de los y las gestores de políticas que participan del proceso de diseño e implementación, en el estudio de los cuerpos normativos producidos desde las instituciones estatales. Se observan en menor cantidad investigaciones que se posicionan desde una perspectiva relacional, intentando identificar y caracterizar cómo se producen sentidos y prácticas en el encuentro o desencuentro entre los y las funcionarios, burócratas estatales y los actores sociales pertenecientes a las organizaciones de ESS. También se identifican escasos estudios sobre la perspectiva de los y las beneficiarios/as de las políticas sociales que buscan promover la ESS.

Todos los estudios relevados en este trabajo buscan constituirse en un insumo estratégico para la construcción de un nuevo proyecto político que permita superar la actual fragmentación de las políticas de promoción del ESS y generar condiciones para la sostenibilidad de las unidades productivas en el corto, mediano y largo plazo. En este sentido, se aspira a lograr la institucionalización de una racionalidad reproductiva, generando políticas públicas co-construidas a partir del encuentro entre actores sociales, y funcionarios/as gubernamentales, que posibiliten la reflexión y el debate sobre los sentidos de sus prácticas. Estas políticas deben sostenerse sobre la base de una correcta mirada de las dinámicas de su población que es objeto/sujeto y estar ancladas en las construcciones de procesos autogestivos y asociativos.

Luego de esta revisión parece importante profundizar sobre los estudios de los estados subnacionales, un aspecto todavía poco analizado. Asimismo, los estudios sobre las tecnologías de gestión local y sus capacidades para operar sobre la agenda de problemas multidimensionales de la escala local y las estrategias integrales de gestión podrían ser un aporte fundamental para las futuras investigaciones. También parece interesante profundizar en los análisis desde la perspectiva de las Relaciones Intergubernamentales (RIGs) y las redes de política en el contexto de procesos de gobernanza multinivel, aspectos poco estudiados. Esta perspectiva teórica permite analizar cómo los actores de diferentes niveles del gobierno y los y las destinatarios/as de las políticas sociales coordinan estrategias a partir de una red de vinculaciones interinstitucionales e interorganizacionales. Esta coordinación entre los distintos actores que participan del proceso de implementación es moldeada por principios potencialmente conflictivos.

Partiendo de estos antecedentes, sería plausible verificar la hipótesis que sostiene que los procesos de gestión de las políticas de promoción de la ESS se encuentran condicionados por disputas entre distintas racionalidades políticas que se juegan en un determinado régimen político y en el momento histórico de implementación. Así, las causas del éxito o fracaso de estas políticas de promoción de la ESS pueden buscarse en la crisis de un momento de convergencias entre líneas de acción y objetivos de distintos actores políticos y en el inicio de un ciclo de disputas.

 

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