Revista Idelcoop nº 236. Marzo  2022 - ISSN Electrónico 2451-5418 /  Sección Reflexiones y Debates

Idelcoop Fundación de Educación Cooperativa

Artículo arbitrado

Fecha de recepción: 04/02/2022

Fecha de aprobación: 14/03/2022

 

La economía social y solidaria en las políticas públicas regionales. El caso del MERCOSUR

Leticia González[1] y Diego Luis Dubitzky[2]

 

Resumen: Desde la década de 1990, los países de América Latina construyeron nuevas herramientas comerciales con terceros países orientadas bajo los postulados del neoliberalismo. Este proceso se caracterizó por la revalorización de la dimensión económica acompañada por una pérdida de relevancia de las dimensiones política y social. En el marco de instituciones creadas con estos principios rectores, sin embargo, se fueron construyendo experiencias ancladas en los principios y valores de la economía social y solidaria (ESS). Con múltiples emprendimientos y con las cooperativas como unidad principal, este modelo se reconoce desde su origen como una propuesta teórica y política que busca desarrollar un proyecto basado en la democracia, la participación, la equidad y la solidaridad. Para ello, sin embargo, ha encontrado en los Estados una limitante. En el presente trabajo se realiza una aproximación al proceso de institucionalización y desarrollo de la agenda de la ESS en el marco del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), para explorar de qué formas y con qué limites se introdujeron y sostuvieron discusiones vinculadas a un modelo -opuesto- de construcción económica y social. Para ello, se recurre a una metodología eminentemente cualitativa, siguiendo las estrategias propuestas por la teoría fundamentada en datos.

 

Palabras clave: economía social y solidaria, MERCOSUR, participación, cooperativas, agricultura familiar.

 

La economía social y solidaria en las políticas públicas regionales. El caso del MERCOSUR

 

Desde la década de 1990, los países de América Latina se vieron involucrados en la construcción de nuevas herramientas comerciales con terceros países orientadas bajo los postulados del neoliberalismo. Los procesos que se estructuraron buscaron incrementar los intercambios comerciales a partir de nuevas reglas, vinculadas con la construcción de zonas de libre comercio, que asegurarían mejores condiciones para la inversión por parte de las y los privados en diversas áreas y, consecuentemente, traerían desarrollo y progreso para países que se encontraban atravesando profundas crisis económicas. Estas iniciativas se asentaban en dos supuestos. Por un lado, en la economía neoclásica como rectora de todas las dimensiones de la sociedad (incluyendo lo político y lo social). Por el otro, en “la globalización como fuerza arrolladora a partir de la cual analizar las diversas problemáticas y realidades nacionales” (Vilas, 2011: 9). Asimismo, este proceso de revalorización de la dimensión económica iba acompañado por una pérdida de relevancia de la dimensión política y de la dimensión social, pese a que, paradójicamente, las medidas se pusieron en marcha a través de la potenciación de las funciones políticas del Estado, como la creación normativa, la movilización y transferencia de recursos o la institucionalización de nuevos esquemas de alianzas, entre otras (Vilas, 2000).

En el marco de instituciones[3] creadas con estos fines y principios rectores, sin embargo, se fueron construyendo poco a poco experiencias vinculadas con la economía social y solidaria (ESS). Es decir, fueron apareciendo espacios de discusión y acción anclados en otros fines, principios y valores, orientados a la construcción social y política de un modelo de desarrollo económico que mirara también al desarrollo de una sociedad sin opresiones, más justa y solidaria.

En este escenario, el presente trabajo busca realizar una primera aproximación a la institucionalización y el desarrollo de esta agenda en el marco del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), para explorar de qué formas un proceso de integración regional moldeado por los postulados del regionalismo abierto fue introduciendo y desarrollando discusiones y políticas vinculadas a este modelo -opuesto- de construcción económica y social. Para ello, se recurre a una metodología eminentemente cualitativa, siguiendo las estrategias propuestas por la teoría fundamentada en datos (Soneira, 2015). En este marco, se analizan normativas y otros documentos oficiales de MERCOSUR, además de notas de campo y entrevistas a personas que son integrantes del proceso regional. Parte del trabajo de campo fue realizado en el marco de trabajos previos de la autora (González y Lagar, 2014; González, 2020, 2018).

El trabajo se estructura en cuatro apartados. En el primero, se presenta una caracterización de la ESS. Recalando en los antecedentes teóricos y políticos que originaron esta propuesta alternativa, exploramos los principios y valores que la guían. Asimismo, se busca identificar los desafíos que se presentan en nuestro continente para el fortalecimiento de este modelo como una alternativa real al capitalismo. En el segundo, se realiza una caracterización del MERCOSUR, poniendo luz sobre las etapas de construcción de región que se identifican desde la academia. En el tercer apartado, se presenta un recorrido histórico e institucional sobre los espacios que el MERCOSUR ha creado para atender a la Economía Social y Solidaria dentro del bloque, focalizando en el análisis de las Reuniones Especializadas de Cooperativas y de Agricultura Familiar en tanto son los espacios que cuentan con mayor trayectoria de acción y profundidad de trabajo para observar los procesos que llevaron a su construcción y las políticas públicas regionales que se han elaborado. Por último, se presentan unas reflexiones que se orientan a pensar cómo se habita la contradicción entre estos dos modelos de desarrollo regional en el marco de los procesos de integración.

 

1. La Economía Social y Solidaria: sus fundamentos y desafíos para la región

 

Siguiendo los postulados de Singer (2014), la Economía Social y Solidaria (ESS) debe ser comprendida como un modelo teórico-político que engloba a diferentes estructuras organizacionales, destacando la cooperativa de producción como su unidad típica y la más representativa. Es decir, este modelo se plantea desde su inicio como una propuesta teórica pero anclada fuertemente en la construcción de un modelo político y social alternativo al sistema capitalista, que empezaba a separar a las y los trabajadores/as de la posesión de los medios de producción y de los resultados de su trabajo, todo ello en un contexto de precarización y explotación. Este escenario es caracterizado por Marx:

 

Como demostró Marx, el origen histórico del capitalismo se vincula a la acumulación primitiva, mediante la cual las clases dominantes utilizaron el poder del Estado para despojar a los campesinos de sus tierras y proletarizar gran número de productores simples de mercancías, del campo y las ciudades. Después que la hegemonía del capitalismo se instauró, la expropiación de los mismos pasó a ser resultado natural de los mecanismos de mercado (Singer, 2014: 59).

 

La ESS no es un concepto univoco sino polisémico, que contiene desde su inicio a diferentes conceptualizaciones teóricas ancladas en propuestas político-culturales diversas pero, como se mencionó, con las cooperativas como una de las entidades más representativas (Mutuberria, 2008).

Entre ellos se destaca Henri de Saint Simon, quien desarrolló el concepto de “república cooperativa”. En su propuesta, la o él propietario/a de la producción no debería ser la o el empresario/a, sino la colectividad. En lo económico, esta nueva sociedad se regiría por los siguientes principios:

• Planificación estatal de la producción en función de las necesidades sociales;
• Aunque la propiedad no sería formalmente abolida, estaría sometida, en lo que a su utilización se refiere, a los objetivos de la planificación y no a los criterios particulares de las y los propietarios. En esta desaparición de la propiedad en tanto poder económico, va incluida la abolición de las ganancias derivadas de la explotación del trabajo de las y los obreros/as y campesinos/as.
• La distribución del producto social se atendría al principio: a cada cual según su trabajo. Para tales fines, en la evaluación del trabajo se tendría en cuenta tanto la cantidad (tiempo de trabajo) como la calidad (capacidad exigida para el ejercicio de las distintas funciones) del trabajo entregado por cada persona a la sociedad. Ello conserva una determinada jerarquía, tanto económica como social, pero que ya no estaría basada en la propiedad y en la herencia sino en la capacidad y la laboriosidad.

En definitiva, estos principios se oponían a la lógica capitalista. Lo que cuestionaban era la dictadura del capital, el poder ilimitado que el derecho de propiedad de los medios de producción le da a la o el capitalista. Esa situación, reflexionaban tanto Saint Simon como los demás autores de la época, condena a la masa obrera a dar todo el fruto del trabajo colectivo al capital, mientras que quien trabaja está a disposición de las órdenes de la o él capitalista y, como contrapartida, sólo percibe un salario. Así, a diferencia de lo que ocurre en el capitalismo, no proponían la separación entre los medios de producción sino el principio de unidad entre la utilización de los medios de producción y la distribución.

Muchos de los principios y valores expuestos por los teóricos del socialismo utópico fueron aplicados por la cooperativa que recibió el nombre de Sociedad Equitativa de los Pioneros de Rochdale, y que es también considerada el primer ejemplo moderno de la economía social y solidaria. En el año 1844 en la localidad de Rochdale, 27 artesanos y una artesana que trabajaban en diferentes fábricas de algodón en condiciones paupérrimas de trabajo establecieron una de las primeras cooperativas. Este grupo consideraba que las y los consumidores/as debían ser parte del emprendimiento, participando de la toma de decisiones de la cooperativa de manera democrática y transparente y obteniendo beneficios por dicha participación. Así, cada cliente o clienta pasó a ser miembro de la cooperativa. Las decisiones de estos y estas trabajadoras lograron un mayor compromiso de la comunidad en el funcionamiento y desarrollo de la cooperativa. “Los Pioneros de Rochdale” fueron precursores y precursoras, fundadores y fundadoras del movimiento cooperativo moderno.

En nuestra región, señala Mutuberría (2008), las prácticas de la ESS, que inicialmente se asemejaron a las europeas, plantearon nuevos aportes a este campo teórico que aún hoy se encuentra en construcción. En este sentido, la autora observa que la realidad latinoamericana le permitió a las y los autores/as del campo teórico caracterizar las prácticas de la ESS en la región a partir de los siguientes elementos, que se añaden a los ya mencionados: las actividades, empresas y circuitos económicos de las ESS se articulan desde la reciprocidad y la solidaridad; las prácticas dentro de la ESS son heterogéneas, porque incluyen diferentes situaciones, problemas y personas; la socialización de la información es clave, ya que permite transparentar los procesos y habilitar la participación informada en la toma de decisiones. En definitiva, ello determina que en nuestra región la ESS abarque a un conjunto variado de organizaciones y prácticas, incluyendo:

organizaciones de base, nuevos movimientos sociales, empresas recuperadas por sus trabajadores, experiencias asociadas a la problemática del hábitat popular, redes de comercio justo, mercados solidarios, redes de consumo responsable, empresas sociales, emprendimientos económicos populares, cooperativas de trabajo, de vivienda, de servicios públicos y de consumo, finanzas solidarias, redes de ayuda mutua, redes de comercialización/distribución de bienes y servicios, asociaciones barriales, experiencias de presupuesto participativo, experiencias vinculadas a la problemática del medio ambiente, moneda social, entre otras (Mutuberria, 2008:32).

Como principal entidad de la ESS, la “identidad cooperativa” construida a partir de las experiencias teóricas y prácticas antes analizadas marcó el camino de este modelo alternativo. Así, el 19 de agosto de 1895 se conformó la Alianza Cooperativa Internacional (ACI). La ACI es resultado de la puesta en práctica de los valores del movimiento cooperativo que, como mencionamos, resulta parte central de la ESS: autoayuda, autorresponsabilidad, democracia, igualdad, equidad y solidaridad. Asimismo, en el ámbito de las cooperativas hablamos de valores y principios. En 1995, la ACI adoptó la Declaración de Identidad Cooperativa que, entre otros elementos, enumera y describe brevemente los siete principios cooperativos:

Afiliación voluntaria y abierta: las cooperativas son organizaciones voluntarias, abiertas a todas las personas que quieran utilizar sus servicios y que deseen aceptar las responsabilidades de la afiliación, sin discriminación de género, social, racial, política o religiosa.

Control democrático de los/las miembros: las cooperativas son organizaciones democráticas controladas por sus miembros, que participan activamente en el establecimiento de sus políticas y en la toma de decisiones. Todas las personas que desempeñan la función de representantes son responsables ante las y los miembros. En las cooperativas primarias, todas y todos los y las miembros tienen el mismo derecho a voto (una o un miembro, un voto). En otros niveles, las cooperativas también se organizan de manera democrática.

Participación económica de los miembros: las y los socios/as contribuyen de forma equitativa al capital de la cooperativa y lo controlan democráticamente. Al menos una parte del capital suele ser propiedad común de la cooperativa. Cuando corresponde, las y los miembros suelen recibir una compensación limitada sobre el capital suscrito como requisito de la afiliación. Las y los miembros destinan los beneficios a cualquiera de las siguientes finalidades: desarrollar su cooperativa (por ejemplo, mediante la constitución de reservas, una parte de las cuales es indivisible), beneficiar a las y los miembros en proporción a sus transacciones con la cooperativa; o apoyar otras actividades aprobadas por la afiliación.

Autonomía e independencia: las cooperativas son organizaciones autónomas de autoayuda gestionadas por sus miembros. Si se llega a un acuerdo con organizaciones externas –incluidos los gobiernos–, o se aumenta su capital de fuentes externas, deberá hacerse de forma que se asegure el control democrático de sus miembros y se mantenga la autonomía de la cooperativa.

Educación, formación e información: las cooperativas ofrecen educación y formación a sus miembros, representantes, personal directivo y personas empleadas, para que puedan contribuir de forma efectiva al desarrollo de sus cooperativas. Asimismo, informan al público general –particularmente a las personas jóvenes y a las y los líderes de opinión– sobre la naturaleza y los beneficios de la cooperación.

Cooperación entre cooperativas: las cooperativas sirven de forma más efectiva a sus miembros y fortalecen el movimiento cooperativo trabajando con estructuras locales, nacionales, regionales e internacionales.

Interés por la comunidad: las cooperativas trabajan para el desarrollo sostenible de sus comunidades a través de políticas aprobadas por sus miembros.

A ello, se suma que las propuestas de la ESS en nuestra región están ancladas en modos de acción que se caracterizan por sostener una postura crítica al sistema capitalista e intentar implementar formas de organización alternativas (Murtuberria, 2008). Siguiendo estos principios, las entidades de la ESS se manejan con gran ductilidad y éxito en muchos de los contextos adversos en los cuales les toca desarrollarse. Como ejemplo, se observa que según datos de la ACI más del 12% de la población mundial integra alguna de las 3 millones de cooperativas que existen en el mundo. De acuerdo con el World Cooperative Monitor (2020), las 300 empresas cooperativas y mutuales más importantes del mundo suman un volumen de negocio de 2,14 billones de dólares. Finalmente, este tipo de emprendimientos proporcionan empleo al 10% de la población empleada. Al día de hoy hay presencia de la ESS en la mayoría de las ramas de la actividad económica. En las que aún no se ha implementado, no se debe a un impedimento en su forma de gestión, sino a diversos limitantes estructurales que se analizan a continuación.

A pesar de estos logros, actualmente parecería que la ESS y su desarrollo se limita a ser una “rueda de auxilio” del sistema capitalista. Es decir, en general, se suele recurrir a la ESS cuando una empresa quiebra y, a raíz de eso, las y los trabajadores construyen cooperativas u otras formas de asociación para poder seguir sosteniendo su fuente de trabajo desde la autogestión. En otros casos las cooperativas son instrumentos que utiliza el Estado para canalizar planes de asistencia social. Sin embargo, como señala Ángel Petriella (2011), este tipo de organizaciones:

no debe ser un instrumento moderador de las injusticias que genera el sistema basado en el lucro y la maximización de la ganancia. La cooperativa es parte de la brega por configurar un nuevo sistema que incluso reemplaza el concepto de ganancia por el de rentabilidad social necesaria. (Petriella, 2011: s/p)

 

En este sentido, se observan tres tipos de limitaciones principales para el desarrollo del modelo propuesto desde la ESS.

El primer tipo es cultural, vinculado con la subjetividad popular anclada en el capitalismo como modelo exitoso (Gorini, 2002).

El segundo tipo de limitaciones es económico y se relaciona con el acceso a fuentes de financiamiento y canales de comercialización. Mientras que las empresas capitalistas disponen de dichas bases de sustentación, en muchos casos ofrecidas por otras empresas capitalistas, las empresas de la ESS cuentan con mayores limitaciones. En gran parte, además, sus unidades actúan aisladamente en mercados dominados por empresas capitalistas. A contramano de ello, sin embargo, pueden mencionarse algunos ejemplos, como el caso de Argentina donde encontramos al Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos (IMFC) con su política de microcréditos. También el Banco Credicoop, que cuenta con una política crediticia orientada al desarrollo productivo asistiendo no solamente a través de la prestación de un servicio financiero, sino mediante el apoyo técnico a través de La Fundación Banco Credicoop.

El tercero, por su parte, refiere a la dimensión institucional y el apoyo legal por parte de los Estados. Es decir, al no existir políticas públicas transversales a las necesidades de la ESS, éstas se encuentran sujetas a políticas focalizadas que apuntan en la mayoría de los casos a consolidar su carácter marginal dentro de la economía en lugar de dotarlas de condiciones que favorezcan su crecimiento estructural.

Algunas de estas limitantes han sido abordadas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), organismo conformado por las cámaras empresarias, sindicatos y Estados en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En el apartado III de la Recomendación N° 193 del año 2002, denominada “Recomendación para la promoción de cooperativas” fija algunos lineamientos que los Estados deberían llevar adelante para reducir estas brechas y favorecer el crecimiento de las organizaciones de la ESS, entre los que se destacan:

• Los Estados Miembros deberían adoptar una legislación y una reglamentación específicas en materia de cooperativas, inspiradas en los valores y principios cooperativos y revisar esta legislación y reglamentación cuando proceda.        
• Los gobiernos deberían consultar a las organizaciones cooperativas, así como a las organizaciones de empleadores y empleadoras y de trabajadores y trabajadoras interesadas, para la formulación y revisión de la legislación, las políticas y la reglamentación aplicables a las cooperativas.
• Los gobiernos deberían facilitar el acceso de las cooperativas a servicios de apoyo con el fin de fortalecerlas y mejorar su viabilidad empresarial y su capacidad para crear empleo y generar ingresos. Debería alentarse a las cooperativas y a sus organizaciones a participar en la organización y gestión de tales servicios y, cuando sea posible y apropiado, a financiarlos.  
• Los gobiernos deberían reconocer el papel de las cooperativas y sus organizaciones mediante el desarrollo de instrumentos apropiados que apunten a la creación y fortalecimiento de cooperativas a los niveles nacional y local.
• Los gobiernos deberían adoptar, cuando proceda, medidas que faciliten el acceso de las cooperativas al financiamiento de sus inversiones y al crédito. Estas medidas deberían, en particular:

1. permitir el acceso a préstamos y otros medios de financiamiento;
2. simplificar los procedimientos administrativos, mejorar el nivel de los activos cooperativos y reducir el costo de las operaciones de préstamo;
3. facilitar la creación de un sistema autónomo de financiamiento para las cooperativas, incluidas las cooperativas de ahorro y crédito, banca y seguros, y;
4. incluir disposiciones especiales para los grupos desfavorecidos.

A estas recomendaciones resulta relevante sumar las cinco lagunas que identifica Pochman (2014) en las políticas públicas de la región, que permiten reconocer los desafíos para el fortalecimiento de la ESS:

1. Una definición de la ESS. Los Estados deberían establecer el estatus de la ESS a través de una definición unívoca. De esa manera, se evitará el vacío legal que confunde la ética solidaria con competencia desleal e incluso con falsas cooperativas. Asimismo, es necesario conformar un código propio del trabajo bajo el régimen de la ESS.
2. Un modelo financiero propio acorde con los principios de la ESS. El sistema bancario tradicional, con pocas excepciones como las experiencias antes mencionadas, se encuentra lejos de ello, lo que lleva a requerir una línea de financiación estructurada por agentes de crédito populares y cooperativas comunitarias.
3. Una red de producción, difusión de tecnología y extensión técnica en el ámbito de la ESS.
4. Incorporación de la ESS en las políticas públicas para la industria y el comercio exterior, instalando un nuevo paradigma de producción y exportación.
5. Compras públicas y promoción de redes orientadas a la comercialización y distribución solidarias.

Tanto las recomendaciones establecidas por la OIT como las cinco lagunas que trabaja Pochman (2014) marcan el camino que deberían transitar las políticas públicas para que los emprendimientos de la ESS rompan con los límites estructurales actuales y puedan empezar a conformarse como un modelo de producción alternativo al sistema capitalista. A ello, se suma la necesidad de reconocer que las empresas de la ESS no son un híbrido entre el capitalismo y la pequeña producción de mercancías, sino una síntesis (Singer, 2014) y que, además amalgaman lo económico con lo social y se expresan como una diagonal entre lo estatal y lo privado (Petriella, 2011). Así, “se trata de consolidar estas formas de propiedad social no estatal, sin orientación al lucro y con valores solidarios y de democracia y eficiencia” (Petriella, 2011).

En los últimos años, los Estados de la región han tomado caminos más o menos firmes en pos de fomentar el desarrollo de la ESS en distintos niveles y con diferente profundidad. Ello se ha dado especialmente en el marco de procesos de ruptura con el neoliberalismo hegemónico de la década de 1990, aunque se reconocen también procesos anteriores, que van anclados de la mano de la disputa y movilización por parte de actores sociales, como veremos más adelante. Parte de ese recorrido se ha traducido en el abordaje del sector de la ESS en el ámbito regional.

 

2. El MERCOSUR: etapas de la integración regional

 

Si bien se reconoce una larga tradición de acercamientos entre los países de la región, la década de 1990 se caracterizó en América Latina por la implementación de estrategias de vinculación con terceros países como una herramienta para alcanzar el desarrollo. De la mano del surgimiento de nuevas regulaciones internacionales para el intercambio de mercancías,[4] la vinculación con otros Estados del continente se estructuró de forma tal de establecer y unificar nuevas reglas del juego regionales, especialmente para regular el comercio. Así, se materializaron acuerdos de diversa índole que tenían como fin último (implícito o explícito) el establecimiento de zonas de libre comercio.

Cuando esos acuerdos se realizaron entre países similares en término de su peso geopolítico, resultaron particularmente útiles para establecer acciones conjuntas y habilitar una nueva dinámica nación-región tendiente a consolidar políticas nacionales orientadas a la construcción de (un determinado tipo de) desarrollo (Ferrer, 2008; Perrotta, 2010; Vazquez & Perrotta, 2013). Es decir, a diferencia de lo que ocurrió en el caso de procesos orientados a la firma de Tratados de Libre Comercio con el hegemón que coexiste en nuestro territorio, -Estados Unidos-, los procesos de integración regional que tuvieron lugar en América del Sur, si bien se orientaban a incrementar la liberalización, se develaron como herramienta de construcción conjunta de procesos en algún sentido más horizontales, que permitían fortalecer las estrategias económicas y políticas que tenían lugar fronteras adentro a través de su puesta en común fronteras afuera. Así, los espacios regionales se consolidaron como herramienta central para, desde la región, generar sinergias que repercutieran en un desarrollo nacional más profundo y duradero (Perrotta, 2013b).

La construcción de estos espacios regionales en América Latina en la década de 1990 estuvo marcada por las propuestas del denominado regionalismo abierto, impulsadas desde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la OMC (Perrotta, 2010). Este modelo de regionalismo se caracterizó por buscar mejorar la posición económico-comercial de los países de la región en el escenario mundial a partir de la apertura de las fronteras a la libre circulación de productos. De esta forma, se generaría un gran mercado interno que permitiría aumentar la competitividad. Se buscaba, además, promover la comercialización de aquellos productos en los que la región mostraba ventajas, principalmente materias primas de origen agrícola y productos provenientes de otras actividades extractivas. Desde esta perspectiva se consideraba (y recomendaba actuar en ese sentido) que el desarrollo de las economías latinoamericanas sólo podía ser alcanzado a través de medidas como la liberalización comercial (en tanto herramienta para la facilitación del comercio), la estabilidad macroeconómica, la reducción gradual de la discriminación interregional (que en años anteriores se había establecido como un mecanismo para enfrentar las asimetrías entre las economías de la región), la armonización de la normativa comercial, el establecimiento de mecanismos adecuados de pago, la instalación de infraestructura para facilitar la movilidad de las mercancías y otras regulaciones internas con estos mismos objetivos. En este marco, la integración regional era concebida como un fin en sí misma (Obaya, 2007; Perrotta, 2013a).

Para alcanzar estos objetivos, a nivel nacional los países del cono sur encararon procesos de reforma estructural, que hacían aparecer a los Estados como prescindibles, meros garantes de seguridad jurídica y política, frente al mercado que, en cambio, era visualizado como  más eficiente a la hora de la distribución de los recursos disponibles (Vilas, 2000). A nivel regional, por su parte, encararon la construcción del MERCOSUR con el objetivo explícito de instalar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, un arancel externo común, una política comercial común con relación a terceros Estados o bloques, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Parte y el compromiso de armonización de sus legislaciones en diversas áreas para finales de 1994 (Asunción, Art 1). Si bien este objetivo no se cumpliría acabadamente, estas metas condicionaron al menos la primera década de funcionamiento del bloque.

Más allá de la preponderancia de la dimensión económico-comercial, sin embargo, el MERCOSUR asumió dos características particulares. En primer lugar, el bloque fue clave para garantizar la consolidación de la democracia como forma de gobierno en países que se encontraban saliendo de cruentas y profundas dictaduras militares (Vazquez & Perrotta, 2013). Si bien para las y los actores sociales este proceso de cristalización y fortalecimiento de las democracias de la región significó la consolidación de un marco nuevamente propicio para la acción (Garretón, 2006; Quiroga, 1996), es importante señalar que ello no se manifestó en la adopción de espacios institucionales intrabloque destinados específicamente a la participación social.  Tanto en el Tratado de Asunción (1991) como en el Protocolo de Ouro Preto (1994), instrumentos sobre los que se asienta la estructura institucional del MERCOSUR, se establece la posibilidad de que representantes del sector privado participen en instancias preparatorias de diversas agendas del bloque. Asimismo, por medio del Protocolo de Ouro Preto se crea el Foro Consultivo Económico y Social (FCES), que se analiza más adelante y constituye una herramienta fundamental para la participación de actores de la ESS y para la inclusión de esta agenda en el MERCOSUR. No obstante, la existencia de estos espacios no nos permite hablar de la participación social como una característica de esta primera etapa del bloque.[6]

En segundo lugar, la institucionalidad del proceso dio lugar al tratamiento de numerosas temáticas a través de la creación de órganos asesores. Así, se incorporaron desde cuestiones ligadas estrictamente a lo comercial y a lo aduanero hasta cuestiones vinculadas con lo productivo o lo social y laboral. Aunque para todas estas temáticas se fortaleció el tratamiento de aquella arista vinculada de alguna manera a los intercambios comerciales, un amplio abanico de cuestiones comenzó a ser abordado desde una lógica regional, con una importante orientación hacia la complementación y coordinación de políticas públicas (Vazquez & Perrotta, 2013). Asimismo, muchas temáticas no abordadas directamente en el ámbito regional sufrieron el impacto -tanto positivo como negativo- de las políticas y decisiones emanadas del bloque, dando lugar, en algunos casos, a la generación de redes y otras instancias de encuentro extra-institucionales de las que participaban actores sociales (Caetano, 2011; González, 2011; Riella, 2002; Vazquez & Perrotta, 2013).

Los bloques regionales, sin embargo, no constituyen espacios que permanecen inalterados (e inalterables) en el tiempo. Por el contrario, su construcción es continua y su devenir es un proceso dinámico que permite realizar ajustes en relación con los cambios que se viven en los países que forman parte del mismo y en el mundo (Perrotta, 2010, 2013a). Es en este marco que se identifica una nueva etapa para el MERCOSUR a partir del año 2003. En consonancia con los cambios políticos que tienen lugar en la región a comienzos del nuevo siglo,[7] la firma del Consenso de Buenos Aires por parte de los presidentes de Argentina, Néstor Kirchner, y de Brasil, “Lula” Da Silva marca el comienzo de una nueva era para la integración regional, que se traduce a nivel de la institucionalidad formal del proceso de integración en el Plan de Trabajo 2004-2006.[8] El modelo de integración que describe a los procesos encarados en esta época -que denominamos regionalismo post- se caracteriza por un predominio de la agenda política que, sin olvidar la integración económico-comercial, la complementa; un cambio en la agenda económica que combina la integración comercial con estrategias de integración productiva; y una mayor preocupación por la dimensión política y social de la integración, que se refleja, entre otras cosas, en la búsqueda de mecanismos de participación de las y los actores sociales en el seno del bloque, rompiendo con la visión procedimental de la democracia sostenida durante la década de 1990 (González, 2018).

A partir de 2012, la literatura especializada identifica el inicio de una tercera etapa. Como afirman Perrotta y Porcelli (Perrotta & Porcelli, 2016), esta nueva etapa presentaba, en un comienzo, características ligadas a la profundización del proceso, tanto a partir de lo acumulado durante los 10 años previos como a raíz de su ampliación (con la incorporación de Venezuela y la solicitud en el mismo sentido de Bolivia y Ecuador). Sin embargo, la suspensión y reincorporación de Paraguay, las elecciones de Brasil (2014) y Argentina (2015) y la suspensión de Venezuela, sumadas a otros cambios en la integración regional latinoamericana, marcan un escenario mucho más incierto, que presenta atisbos de un retorno al proyecto neoliberal similar al de la década de 1990.

En tanto son verdaderas políticas públicas, los procesos de integración regional cristalizan las ideas y las prácticas que sostienen aquellos y aquellas a cargo de dirigir los Estados en cada momento histórico (Perrotta, 2010). Esto no significa que, incluso en momentos de mayor coincidencia político-ideológica, quienes representan a los Estados tengan visiones unívocas sobre los procesos y realidades de la región. Por el contrario, estas divergencias dan lugar a la discusión de diferentes propuestas y miradas sobre cómo encarar los procesos de construcción regional: qué temas constituyen un problema a abordar desde la región, cuáles son las posibles respuestas a esos problemas, qué actores deben involucrarse en las discusiones, entre otras cuestiones. Sin embargo, los procesos de toma de decisión en el MERCOSUR requieren del acuerdo de todos sus miembros. Ello implica que, por un lado, las ideas y prácticas que se sostienen en la región nacen de consensos y, por el otro, que en la mayoría de los temas que se colocan en la agenda regional, exista un país que lidere el proceso de construcción, cuya mirada del problema marca las formas de abordaje. Como ejemplos en este sentido pueden mencionarse a la agenda de la Educación Superior del MERCOSUR, cuya forma de abordaje estuvo permeada principalmente por la visión de Argentina sobre este tema (Perrotta, 2013a), o la de Agricultura Familiar, que, como veremos más adelante, estuvo liderada por las propuestas realizadas por Brasil. Ello no implica que los demás países de la región no tengan una intervención activa en las agendas, pero sí que las miradas de los líderes son, especialmente al inicio de las discusiones, las que marcan las visiones que predominan y los caminos a seguir.

Estos consensos, además, se reflejan en la institucionalidad de los procesos, que marcan tanto las potencialidades del proyecto como sus límites (Caetano, Vazquez, & Ventura, 2009). Partiendo de estos elementos, en el próximo apartado nos dedicamos a analizar cómo el modelo de la economía social y solidaria fue incluido en el bloque regional desde casi su mismo comienzo.

 

3. La ESS en la estructura institucional del MERCOSUR

El modelo de construcción política, económica y social que propone la ESS se aleja de los postulados que guiaron al MERCOSUR desde la década de 1990. Sin embargo, la amplitud de temas que habilitó el proceso de integración regional, junto con la presencia de diversas propuestas desde la ESS en las estructuras estatales de algunos de los países de la región, habilitaron su incorporación en la institucionalidad del bloque desde su creación.

En efecto, la firma del Tratado de Asunción, que dio origen al bloque en 1991, abrió una serie de debates vinculados con lo que se dio en llamar déficit democrático y déficit social de la integración regional. Desde estas perspectivas, se observaba que tanto la estructura institucional como la lógica de funcionamiento propuestas para el MERCOSUR reducían a la mínima expresión posible la participación de actores sociales (individuales y colectivos), tanto en espacios consultivos como, fundamentalmente, en espacios decisorios. Asimismo, no se incluían algunas temáticas centrales para que las y los ciudadanos/as de la región gocen de sus derechos y puedan, además, fortalecer o prevenir los impactos negativos del proceso de integración sobre su existencia y desarrollo (Caetano et al., 2009; Grandi & Bizzozero, 1998; Hirst, 1996).

Como señala Lagar (2019), en el espacio extra-institucional, los movimientos cooperativos comenzaron a expresarse de forma crítica a las políticas neoliberales que implementaban por aquellos años los países de la región.[10] Asimismo, expresaban las potencialidades del movimiento cooperativo para contribuir a alcanzar los objetivos de transformación que llevaba implícita la integración regional, denunciando de esta forma las limitantes que el bloque establecía a su participación plena y a la consolidación de este modelo. En esta línea, en el año 1999 el FCES, a través de su Recomendación N° 5/99, solicitó al bloque la creación de un espacio propio para la discusión de las problemáticas, necesidades e ideas de las cooperativas para la construcción de la región. De forma paralela a este recorrido institucional, se realizaron encuentros en los que se buscaba instalar la importancia de abordar estas temáticas formalmente. Como resultado, en el año 2001 comenzó a funcionar finalmente la Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM - Res. GMC N°35/99), un espacio que reunió a las cooperativas de los países de la región (nucleadas en organizaciones de tercer grado) y a las y los representantes de los Estados. Cabe señalar, además, que las organizaciones cooperativistas ocuparon desde 2002 el rol de la Secretaría Técnica de la reunión, otorgándoles así un lugar relevante en lo que respecta a asegurar la continuidad de la agenda (Lagar, 2019). Si bien a partir de 2011 existieron algunas dificultades en el funcionamiento de este espacio, derivadas de los desacuerdos entre las organizaciones y los representantes de los Estados, esta propuesta de funcionamiento resultó de una importancia central ya que, como mencionamos, la estructura institucional del MERCOSUR no habilitaba a las y los actores sociales a asumir roles activos en el ámbito regional.

El espacio de la RECM se propuso abordar cuestiones caras al movimiento cooperativo, como la armonización legislativa y tributaria en la región, la complementación productiva de las cooperativas de los diferentes países del bloque o la posibilidad de construir emprendimientos transnacionales. Para ello, se plantearon, en primer lugar, actividades orientadas a poner en común las realidades del sector en los países de la región: realización de estudios comparativos de las situaciones en la región, armado de canales de difusión y coordinación de ciertas políticas, en particular de promoción y asistencia técnica al sector (Lagar, 2019). Luego, comenzaron a ponerse en marcha otras acciones orientadas que buscaban profundizar el lugar del movimiento cooperativo en la construcción de la región. Entre las iniciativas que menciona Lagar (2019), destacamos las siguientes:

1. La revalorización del rol de la ESS en el MERCOSUR. El período 1998-2003, que comprende desde la incorporación del movimiento cooperativo en el FCES hasta los primeros momentos de funcionamiento de la RECM, se caracterizó por el hecho de que diferentes actores regionales se expresaron en favor de la profundización del modelo cooperativo. Entre estas declaraciones se destacan, además de la emitida por el FCES apoyando la construcción de la RECM, las dos siguientes. Por un lado, los Comunicados Conjuntos de los jefes de Estado de los Estados Parte del MERCOSUR y de estos junto con los de Chile y Bolivia, del 18 de junio de 2003, en los que expresaban la importancia de profundizar el trabajo de la RECM y de atender otras expresiones de la ESS, en particular aquellas vinculadas con el sector agropecuario de la región. Por otro, la Declaración emitida en ese mismo año por la RECM en la que recupera las directrices planteadas en la Recomendación N°193 de la OIT como piezas clave en el trabajo regional. Si bien estos instrumentos fueron sólo declarativos, la contraposición que expresan con las bases sobre las que se dio forma al MERCOSUR en sus primeros años realza su importancia en lo que refiere a los principios y valores sobre los que se construye la región.
2. El estatuto de las cooperativas del MERCOSUR. Una de las acciones con mayor peso dentro de la RECM fue la elaboración del Estatuto de las cooperativas. A poco de andar la reunión, se percibió la necesidad de contar con un instrumento que facilitara la cooperación entre cooperativas (unos de los 7 principios que rigen al movimiento) a escala regional y ofreciera un marco propio para la consolidación de emprendimientos transfronterizos. Con estos objetivos, en el año 2006 se comenzó el recorrido institucional para la aprobación del instrumento. Cabe señalar que su elaboración se dio en el marco de la RECM, por lo que participaron en ella tanto las y los integrantes de los movimientos cooperativos de la región como las y los representantes de los organismos estatales encargados del sector cooperativo en cada uno de los países. Sin embargo, dos características de la institucionalidad del bloque dificultaron el proceso. En primer lugar, la RECM es un órgano consultivo, por lo que las cuestiones que se acuerdan en su seno deben atravesar otra instancia para poder ser aprobadas (en este caso, el Grupo Mercado Común). En segundo lugar, las decisiones del MERCOSUR que afectan a normativas nacionales de los Estados Parte deben ser internalizadas por los poderes legislativos. Ello agrega complejidad al proceso, involucrando a un amplio número de instituciones y personas que deben expresar su acuerdo. Este complejo proceso (con algunos matices que pueden ser consultados en Lagar, 2019) fue encarado dos veces, en el año 2006 y en el año 2014, resultando en ambas ocasiones infructuoso ya que no logró ser internalizado en la totalidad de los Estados, requisito necesario para que pueda tener efectos a nivel regional. Aunque en Uruguay y Brasil se produjeron avances significativos en la internalización, el MERCOSUR requiere la internalización por parte de la totalidad de los Estados, por lo que el proceso quedó trunco pese a estos avances.[11] Si bien el sector cooperativo contaba para su desarrollo con el apoyo de los Estados en términos discursivos, en particular a partir del nuevo siglo, en términos reales, las posibilidades de avanzar en la construcción de este modelo a nivel regional se vieron limitadas por cuestiones mayormente ligadas a procesos formales.
3. El Fondo de Promoción de Cooperativas. La estructura institucional del MERCOSUR no asigna a las Reuniones Especializadas fondos específicos para su funcionamiento, sino que, en cada reunión, los Estados determinan los aportes que realizarán. Ello, además de otorgar incertidumbre, limita las posibilidades de acción de las Reuniones Especializadas tanto en lo que respecta a su funcionamiento periódico como a la posibilidad de poner en marcha las políticas que acuerden. De esta forma, en muchos casos las actividades encaradas en las arenas nacionales -que cuentan con financiamiento- se privilegian por sobre las discusiones regionales. Durante los primeros años de su funcionamiento, la RECM complementó los fondos estatales con fondos provenientes de organismos externos, en particular a partir de 2009 con fondos de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)[12] y con fondos provistos por el propio movimiento. A través de estas fuentes de financiamiento se llevaron adelante diferentes actividades. Sin embargo, dado que la recepción de estos fondos estaba sujeta a proyectos puntuales, en el año 2010 se comenzó a discutir la posibilidad de contar con un Fondo propio de la reunión al que los Estados que participaban hicieran aportes periódicos fijos. Las trabas institucionales primero y luego las limitaciones impuestas desde los propios países en el contexto del cambio en las prioridades de las agendas nacionales, impidieron mayores avances en este sentido.

Cabe resaltar que la puesta en marcha de estas iniciativas se dio en el marco del nuevo modelo de integración que se impuso en la región a partir del año 2003. En este nuevo contexto para la región -en particular en los primeros años- la RECM recibió un empuje adicional a lo que ya venía realizando desde años anteriores. Ello le permitió consolidar algunos avances, pese a que, como se señaló, en algunas de estas áreas encontró como límite una dinámica institucional moldeada al calor del regionalismo abierto.

En la nueva etapa de la integración, la RECM no fue el único espacio desde el que se pusieron en valor en ámbito regional los debates y las experiencias de la ESS. Por el contrario, en la etapa que se abrió en el año 2003 se dio lugar a varias iniciativas orientadas a la promoción de estas alternativas. Así, en el marco del Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR (PEAS), se constituyó el Proyecto “Economía social y Solidaria para la Integración Regional”, por medio del que se buscó incluir a las familias en situación de vulnerabilidad socioeconómica para reducir las asimetrías, en especial en zonas de frontera. También, desde el Instituto Social del MERCOSUR se pusieron en marcha iniciativas orientadas a la promoción de la ESS como parte de una agenda de desarrollo más amplia. Por último, desde su creación, el Parlamento del MERCOSUR (PARLASUR) ha sido un aliado estratégico central del cooperativismo para colocar discusiones sobre la relevancia del modelo de la ESS en la región.

Desde una mirada menos anclada en la economía social como una alternativa frente a la vulnerabilidad, un espacio propositivo con mayor profundidad de acción fue la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF), que comenzó a funcionar hacia finales del año 2004. La constitución de la REAF también estuvo asentada en un accionar y demanda de larga data por parte de los movimientos sociales. En tanto la comercialización de bienes de origen agrícola es un elemento central de las estrategias de desarrollo de los países de la región, el intercambio de este tipo de mercancías fue objeto de debate en el MERCOSUR desde comienzos de la década de 1990. Sin embargo, las propuestas orientadas a este sector se dirigían a resolver los problemas de comercialización de las y los grandes productores, mientras que aquellos/as que planteaban un modo alternativo de ser-y-vivir-en-y-con-la-tierra se veían perjudicados por estas políticas. Ello motivó a las organizaciones de productores y productoras familiares de los países del MERCOSUR a reunirse y demandar al organismo ser tenidos/as en cuenta (González, 2011). A diferencia del caso del sector cooperativo, las organizaciones de la agricultura familiar que participaron desde ese momento en el ámbito regional eran organizaciones de primer grado. Las mismas se reunieron en el espacio denominado Coordinadora de Organizaciones de Productores Familiares del MERCOSUR (COPROFAM), que nuclea en la actualidad a 12 organizaciones de productores y productoras familiares de los Estados Parte y Asociados al MERCOSUR.^[13] A diferencia de lo que ocurrió en el caso de la RECM, fue Brasil el país promotor de la inclusión de esta agenda en el bloque: desde la década de 1990, este país contaba con espacios para la atención de las demandas de este sector (que a partir de los años 2000 se denominó Ministerio de Desenvolvimento Agrario) en los que participaban activamente las y los actores sociales. En esta línea, en el año 2004 solicitó la creación de la reunión, que fue rápidamente instalada (Res. GMC N°11/04).

Las acciones de la REAF estuvieron en un primer momento orientadas a promover la comercialización de alimentos (y no materias primas) producidos por las y los pequeños/as agricultores/as de la región. Para ello, se buscó establecer mecanismos que promovieran los intercambios de mercancías y fortalecieran la integración productiva (González, 2020). En este sentido, la apertura de canales de diálogo con la RECM fue una estrategia central en la búsqueda por consolidar formas de construcción de la región alternativas (González & Lagar, 2014). En un segundo momento, la REAF incorporó otras áreas de acción, vinculadas al desarrollo de la agricultura familiar no sólo como un sector productivo sino también social, pero sin que por ello perdiera importancia la dimensión económica de la agenda (González, 2020).

Al igual que en el caso de la RECM, para la REAF se destacan tres políticas con importantes puntos de contacto:

1. La revalorización del rol de la ESS en el MERCOSUR. Al igual que ocurrió en el caso de las cooperativas, diversas declaraciones y comunicados presidenciales enfatizaron la relevancia de la agricultura familiar en la construcción de procesos de desarrollo alternativos, más justos y solidarios. Ello también se dio fundamentalmente durante los primeros años de existencia de la REAF (a partir de 2004), aunque se reconocen antecedentes importantes en los años previos, como el ya mencionado ut supra. En los últimos años, además, la agenda de la reunión ha incorporado la presentación y discusión de proyectos anclados formalmente en la ESS (especialmente propuestas cooperativas), contribuyendo a la mayor visibilización y revalorización de este tipo de experiencias por sobre las empresas capitalistas.
2. Directrices para el reconocimiento de la agricultura familiar en la región. Tal como sucedió en el caso de la RECM, los primeros años de funcionamiento de la REAF dejaron al descubierto la necesidad de generar acuerdos en torno del concepto de agricultura familiar, de modo de poder dirigir las políticas que tiendan a su fomento. Sin embargo, la REAF no decidió elaborar un estatuto, sino que en el año 2007 se aprobó la Resolución del Grupo Mercado Común N°25/07. En ella se establecieron lineamientos generales, que permitían que cada uno de los Estados estableciera luego definiciones más precisas para cada uno de los territorios, al tiempo que daba lugar a la generación de datos comparables a nivel regional. Ello favoreció el proceso de aprobación de la normativa en el ámbito regional y también aceleró el proceso de internalización en cada uno de los países. Con el correr de los años, esta Resolución habilitaría la construcción de Registros de la Agricultura Familiar en los países  de la región, dando pie a la construcción de políticas específicas para el sector (González, 2020).
3. El Fondo de la Agricultura Familiar. La REAF también contó desde su inicio con las restricciones presupuestarias mencionadas para el caso de la RECM. Sin embargo, a diferencia de ésta, desde un comienzo tuvo el apoyo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), en su división para el MERCOSUR, que aportó tanto financiamiento para el funcionamiento de la propia reunión y de la elaboración de proyectos como asistencia técnica.[14] En el año 2009, la REAF aprobó la construcción del Fondo de la Agricultura Familiar con el objetivo de que fueran los países del bloque quienes estuvieran a cargo del financiamiento de la reunión y también de su secretaría técnica. Este fondo funcionó desde el año 2012 hasta el 2019, momento en el que finalizaba el primer período de implementación previsto por la mencionada normativa. Los cambios políticos que para ese momento habían tenido lugar en la región impactaron en la no continuidad de esta política.

Como puede observarse, el caso de la REAF resultó más exitoso en términos de la puesta en marcha de las acciones acordadas, lo que le permitió avanzar en el diseño de otras propuestas vinculadas tanto a la dimensión comercial (como por ejemplo, el Sello de la Agricultura Familiar) como social (como la Recomendación sobre Educación Rural o los cursos de Formación para Jóvenes Rurales) (González, 2020).

Los recorridos hasta aquí descritos, sin embargo, tuvieron su época de auge en la etapa caracterizada como de regionalismo post. Hacia mediados de la década de 2010, estas iniciativas se encontraban en retroceso o con profundas modificaciones, lo que se vincula con un cambio de perspectiva sobre el lugar de la ESS y de la participación democrática en el marco de nuevos procesos políticos en los Estados Parte del bloque. En este nuevo contexto, algunos procesos en marcha se detuvieron debido al cambio de rumbo de las y los actores gubernamentales y sociales que comenzaron a participar, mientras que otros continuaron su marcha o tuvieron alguna leve recuperación. Sin embargo, no recuperaron el sentido que estas agendas tuvieron en etapas anteriores, donde se las consideraba un modelo alternativo viable y no una mera “rueda de auxilio”.

 

4. Reflexiones finales

 

Las agendas vinculadas con las y los actores y discusiones de la Economía Social y Solidaria se incorporaron en el MERCOSUR a poco de su creación, en el marco de debates por ampliar la participación social en el proceso. Esta estructura de oportunidad fue aprovechada para impulsar nuevas acciones en el ámbito regional con el objetivo de fortalecer la construcción de un modelo alternativo al modelo neoliberal imperante durante la década de 1990. No obstante esta inclusión, y en consonancia con las líneas teórico-políticas que se identifican en los orígenes de la propuesta de la ESS, tanto los movimientos cooperativos como aquellos ligados a la agricultura familiar sostuvieron una postura crítica a las formas de construcción de la región imperantes durante la década de 1990 y propusieron caminos alternativos de acción.

Desde comienzos del siglo XXI, los principios y valores que constituyen el núcleo del modelo cooperativo formaron parte de los discursos oficiales de los Estados de la región, que apuntaban a la construcción de un continente más justo y solidario. Estos discursos, sostenidos en las arenas nacionales, permearon el proceso de integración del MERCOSUR. Ello se reflejó en la conformación y/o consolidación de espacios y acciones guiados por estos principios: la participación social como estrategia fundamental para el diseño de políticas, la cooperación con otras estructuras similares, la búsqueda de autonomía e independencia o el interés por la comunidad como guía. En cierto sentido, estas estructuras creadas buscaron superar las limitaciones impuestas para el desarrollo de la ESS, tanto en su dimensión cultural, económica e institucional. Algunas de las políticas que buscaron implementarse siguieron las recomendaciones que la OIT realiza para que los Estados promuevan este modelo: diseñar legislaciones y reglamentaciones específicas, consultar a las organizaciones del sector para la formulación de políticas, facilitar el acceso a servicios de apoyo y a servicios de inversión o promover vínculos entre organizaciones del sector. Otras buscaron contribuir a subsanar las lagunas que identifica Pochman (2014) para el fortalecimiento de este modelo: contar con una definición unívoca de ESS; generar redes de producción, difusión de tecnologías y apoyo técnico; incorporar a la ESS en el comercio exterior o fomentar redes de comercialización y distribución. Desde algunos espacios, las propuestas originadas en el marco del bloque se orientaron por aquella mirada en la que el sector de la ESS representa una alternativa a la forma de construcción política y económica y no simplemente como una respuesta posible a las situaciones de vulnerabilidad económica y social que atravesaba la población. Asimismo, mientras que en algunas áreas las propuestas resultaron más exitosas, en otras encontraron trabas que no pudieron superar. Algunas de esas trabas se vincularon con los resabios institucionales del MERCOSUR construido en el marco del regionalismo abierto, que no fueron modificados cabalmente en la etapa del regionalismo post. De esta forma, se percibe que, si bien la ESS contaba para su desarrollo con el apoyo aparente de los Estados, en términos reales, las posibilidades de avanzar en la construcción de este modelo a nivel regional se vieron limitadas. En este sentido, el análisis presentado da lugar a la reflexión acerca de las dificultades existentes tanto en el ámbito nacional como en el regional para avanzar en la implementación de políticas que cuentan con el consenso de todas las personas que fueron involucradas en su elaboración: ¿en qué medida influye la inclusión/exclusión de determinados actores de esos espacios de discusión?, ¿se ha tenido en cuenta el poder vinculante que ejercen o los lugares que ocupan en las estructuras decisorias nacionales y regionales?

Promediando la década del 2010, frente a las modificaciones políticas que tuvieron lugar en los países de la región, estas dificultades en la implementación de los consensos alcanzados tomaron una nueva dimensión. El nuevo contexto de pérdida de relevancia de las propuestas de la ESS se hizo patente en los discursos estatales y en las acciones emanadas de los espacios formales, haciendo que las limitaciones del período anterior parezcan mucho mayores.

El recorrido propuesto en este trabajo permitió observar cómo, en los tres períodos analizados, la contradicción entre dos modelos de desarrollo económico, político y social ha sido habitada de diferentes maneras en el ámbito del MERCOSUR. Estas formas de habilitar la convivencia de dos modelos opuestos han estado marcadas por diferentes componentes, entre los que se destacan tres: la participación (o no) de actores  sociales en el proceso de toma de decisiones, las premisas sostenidas desde los Estados (sus representantes) y los límites y posibilidades abiertos por la estructura institucional regional. A ellos se les suma un componente, que no ha sido definitorio, pero tampoco menor a la hora de pensar en la posibilidad del desarrollo de políticas públicas regionales: la capacidad de financiamiento. Los diferentes balances y articulaciones entre estos elementos han dado lugar a diferentes resultados, impactando en la configuración y reconfiguración de los modos de abordaje y las propuestas para el sector de la ESS a lo largo del tiempo.

Esta reflexión, no obstante, no busca quitar relevancia a lo hasta aquí realizado, sino profundizar la pregunta acerca de las formas en que estas tensiones han sido recorridas para pensar alternativas a futuro. Es decir, al poner de relieve las dificultades que presenta el fortalecimiento de este modelo alternativo a nivel regional, la relfexión busca echar luz sobre las acciones realizadas, las posibilidades y limitaciones, con el objetivo de contribuir a la construcción de una región más justa y solidaria.

 

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Documentos consultados:

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Recomendación FCES N°05/99

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