Revista Idelcoop nº 233. Marzo 2021 - ISSN Electrónico 2451-5418 /  Sección Reflexiones y debates

Idelcoop Fundación de Educación Cooperativa

Implementación de la ley de regularización dominial de barrios populares (N°27.453) Desafíos y relaciones con la economía popular

María Cristina Cravino[1]

Resumen: El presente artículo tiene por objetivo mostrar algunos aspectos para comprender la sanción de la ley 27.453 sobre regularización dominial de barrios populares, exponer algunos de los contenidos centrales,  opiniones críticas sobre esos contenidos y propuestas a futuro para mejorar algunos aspectos de la implementación. En particular, se busca reflexionar sobre los sentidos de la regularización dominial, los mejoramientos barriales, la participación y la inclusión de organizaciones de la economía popular en su ejecución. En este último aspecto se hará un contrapunto sobre propuestas legislativa de autogestión del hábitat y la presencia de organizaciones de la economía social y solidaria que pueden colaborar con la ejecución.

Palabras clave: asentamientos populares, regularización dominial, economía popular.

Introducción

La situación de varios millones de habitantes de la Argentina, que viven en barrios con precariedad en la tenencia, en sus viviendas (en su mayoría) y sin servicios (o con sólo con pocos, informales o de mala calidad) es una deuda social que exige urgente intervención del Estado. Sin embargo, el derrotero de las políticas públicas en relación a estos barrios de las últimas décadas fue errático, y las acciones de mejoramiento fueron escasas e insuficientes en las últimas décadas.

El 10 de octubre de 2018 se sancionó en la Cámara de Senadores, por amplia mayoría, la ley 27.453, denominada “Régimen de regularización dominial para la integración urbana”. En la Cámara de Diputados se votó, previamente, por unanimidad. Se trata de una norma federal que tiene por objetivo la regularización dominial, tanto de los asentamientos populares que ocupan tierra fiscal nacional como de aquellos que lo hacen en suelo de propietarios privados. Esto sucedió en el marco de la gestión presidencial neoliberal de Mauricio Macri, quien gobernó entre diciembre de 2015 y el mismo mes de 2019. En este último año se presentó como candidato para un segundo mandato, pero fue derrotado en primera vuelta por Alberto Fernández.  

Los asentamientos populares son denominados en el lenguaje coloquial como villas (barrios con una trama urbana irregular y con mayor densidad poblacional, además de ser por lo general los más antiguos) y asentamientos o tomas de tierra (con trama urbana amanzanada, con lotes de mayor tamaño que las villas, más recientes y en muchos casos, producto de una ocupación planificada). En el mundo académico o político se los nombra como  asentamientos informales, irregulares, vulnerables, subnormales, etc. Optamos por la denominación de asentamientos populares porque las anteriores son objeto de fuertes polémicas, en particular la dicotomía formal-informal. En el marco de la ley se ha optado por llamarlos barrios populares. Como plantea Fernandes: “la definición de informalidad es imprecisa y multidimensional, y abarca aspectos físicos, socioeconómicos y legales”. [2]

Es la primera norma que incluye desde el alcance federal la propuesta de expropiación de suelo urbano en manos de propietarios privados para regularizar asentamientos informales (había una previa de la década del 1990 sobre aquellos ubicados en tierras fiscales nacionales). Que esta ley se sancionara en el marco de un gobierno neoliberal significa una aparente paradoja, como luego desarrollaremos.

En cuanto a políticas habitacionales, el gobierno de Mauricio Macri se caracterizó por desarmar los programas desarrollados por las gestiones anteriores.[3] Prácticamente, no se construyeron viviendas de interés social y se paralizaron las que estaban iniciadas. La única línea relevante que desarrolló fue un relanzamiento con una metodología totalmente diferente del programa Pro.Cre.Ar. Estos créditos, particularmente enfocados a la clase media, pasaron a incorporar mecanismos indexatorios, intentando imitar el sistema chileno de vivienda. Esta situación, en contexto inflacionario llevó a que muchas familias estuvieran sobreendeudadas y desde el año 2019 tuvieran serias dificultades de pagar la hipoteca. Para solucionar estas dificultades, en el gobierno de Mauricio Macri y luego en el de Alberto Fernández, se adoptaron algunas medidas paliativas. Sin embargo, no encuentran aún una solución de fondo, que implicaría políticas financieras porque el endeudamiento se da, en muchos casos, con bancos privados. Por esta razón, puede resultar llamativo que el gobierno de Mauricio Macri se ocupara de los asentamientos populares.

La regularización dominial como política pública puede ser enmarcada en los principios neoliberales o en perspectivas de ampliación de derechos sociales. La cuestión es cómo se instrumenta y los objetivos en los que se enmarca. Para explicar la sanción de la ley 27.453 tenemos que remitirnos a la buena relación que tenía el gobierno con organizaciones sociales de la economía popular[4] en concordancia con la ONGs Techo y Cáritas. Esta medida, también se vinculaba a la intención de obtener la reelección en 2019, de acuerdo a lo que nos referenciaron varios entrevistados vinculados a la iniciativa. Para esto, la alianza Cambiemos (que se denominó finalmente Juntos por el Cambio para la competencia electoral) buscaba ampliar la base electoral. Esto último puede observase en que algunos de los contenidos de la ley (la falta de mecanismos para dotarse de un presupuesto), evidencian a la propuesta casi como declarativa, con impacto político, pero sin incidencia real inmediata. No obstante, puede implicar un paso en la seguridad de la tenencia para los/as vecinos/as de estos barrios. En particular, la citada ley alejaba por algunos años la amenaza de desalojo (aunque este objetivo no siempre fuera logrado).

Este artículo se propone analizar el contexto de la sanción de la ley y los contenidos de la norma en tres aspectos: en primer lugar, cómo esta ley reactualiza los debates sobre la regularización dominial, que tienen múltiples orientaciones. En segundo lugar, los sentidos que tiene en cuanto a definiciones de integración socio-urbana y los instrumentos que se eligen para la regularización dominial. Y, en tercer lugar, algunos aspectos que vinculan las propuestas incluidas en la ley con la economía popular. A su vez, incluiremos otros aspectos simbólicos en los que esta norma genera efectos positivos. La estructura del trabajo es la siguiente: primero presentaremos los antecedentes. Seguidamente nos abocaremos al análisis del contenido de la ley y, luego, nos enfocaremos en los lineamientos que incluye la norma en relación con la economía popular. Finalmente, presentaremos algunas reflexiones finales y preguntas.

Si bien este trabajo tiene la intención de presentar una opinión sobre esta importante norma y pensar en su aplicación, muchas de las reflexiones se basan en trabajos previos y entrevistas a informantes clave, realizadas entre 2017 y 2021, especialmente para conocer el origen de la ley, sus debates, reglamentación y actualmente, su puesta en acción. Como toda opinión, la intención, no es presentar posiciones cerradas, sino generar una reflexión para que otros/as actores se interesen y participen de debates sobre el tema e incidir en las políticas públicas.

Antecedentes

Los términos fueron cambiando con el tiempo, pero a lo largo de las últimas décadas en América Latina, incluyendo a la Argentina, hubo iniciativas de políticas de intervención en asentamientos populares. Estas pueden clasificarse en integrales o, sólo centradas en la regularización dominial. Las integrales, varían mucho en su contenido, pero incluyen además de la regularización dominial otros aspectos, tales como mejoramiento de las calzadas, provisión de redes de infraestructura, creación o recualificación de espacio público, generación de equipamientos comunitarios, saneamiento ambiental y/o mejoramiento habitacional. En muchos casos para estos programas se utilizan los términos  radicación, mejoramiento integral de barrios u otros. En cambio, las centradas en la regularización dominial, tienen en común basarse en la tenencia. Pueden variar en su alcance o en cuanto a los instrumentos utilizados: algunas sólo entregan documentos de reconocimiento de tenencia o tenencia precaria, mayormente otorgan títulos de propiedad individual (excepcionalmente colectivos), en otras, el otorgamiento de derecho real de uso, más algunas figuras legales. Los modos de alcanzar la regularización dominial pueden ser diferentes: desde compra directa a los propietarios por parte del Estado, expropiación, usucapión (individual o colectiva) o leyes de entrega de tierras con pago por parte de los ocupantes (cuotas fijas o actualizadas) o gratuitas cuando se trata de tierra fiscal.[5]  

Aunque las políticas de radicación quedaron fijadas como recomendaciones a partir de la creación de Naciones Unidas Hábitat en 1976, y tienen como antecedentes reivindicaciones del movimiento villero de la década de 1970, comenzaron a plasmarse en normas en Argentina desde 1983, con la recuperación de la democracia. Las primeras medidas fueron puntuales o no implementadas en la práctica. Recién a comienzos de la década del 90 surgió una norma de alcance nacional para la regularización dominial de todos los asentamientos populares ubicados en tierras fiscales federales (el decreto 1001 del año 1990). Esto se daba en el marco del gobierno de Carlos Saúl Menem (1989-1999), del Partido Justicialista, que adoptó rápidamente políticas neoliberales, siguiendo los lineamientos del llamado Consenso de Washington.[6]

En contexto de un gobierno neoliberal se adoptaban políticas de regularización dominial de asentamientos populares por la confluencia de dos vertientes: privatización de tierras estatales y demandas de los pobladores. Eso significaba una fuerte tensión entre dos objetivos que aparecen como contrapuestos. Su implementación tuvo grandes dificultades por problemas técnicos propios de lo que implica el traspaso de propiedad o las modalidades iniciales de transferencia a las organizaciones sociales en macizo, y por pérdida del interés por parte del Estado, en particular a medida que la crisis económica se hacía patente a mediados de la década de 1990. También las organizaciones barriales pasaron a demandar alimentos por la crisis socio-económica y planes sociales asistenciales para desocupados/as. En este contexto es que surge el llamado movimiento piquetero, que en sí mismo es la confluencia de múltiples organizaciones socio-territoriales, muchas de las cuales luego participaron del impulso a la sanción de la ley 27.453 en el año 2018.

Al poco tiempo de la asunción del gobierno de Mauricio Macri algunos referentes de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) se pusieron en contacto con el vice jefe de gabinete, Mario Quintana. Luego a la CTEP[7] se le sumaron la organización piquetera, Corriente Clasista y Combativa (CCC), el movimiento político territorial, Barrios de Pie (BdP) y la ONG Techo. También Cáritas, una organización de la Iglesia Católica.

En primer lugar, plantearon y realizaron, sin darlo a conocer previamente, un relevamiento de los barrios, con una metodología que se inspiró en los realizados por la ONG Techo y se efectivizó en 2016 (años después se hicieron algunas correcciones) y arrojó el número de 4.416 barrios populares. Al día de hoy este relevamiento tiene grandes problemas de consistencia de datos. Por medio de encuentros entre diferentes organizaciones, investigadores del CONICET y de universidades nacionales, sabemos que muchos barrios no están incluidos en este registro, cuando algunos de ellos tienen muchas décadas. Otros están registrados en polígonos de forma incompleta o equivocados, mientras que en algunos no están bien consignadas las familias que allí habitan. Además, no se cuenta con datos de cantidad de habitantes. La mayoría de los datos deben ser revisados y en la actualidad lo están haciendo para algunos barrios. Aún cuando estos problemas se conocían en 2018, fueron presentados como anexo de la ley. En las sesiones, muchos/as diputados/as y senadores/as se quejaron de estos errores graves en el relevamiento, pero fueron minimizados. De hecho, el anexo se trataba de una lista de geolocalizaciones sin muchos más datos. Aún no está disponible en la página más que una indicación en un mapa. Tampoco se conoce cuántos de estos barrios se encuentran en tierra pública, cuáles en zona de riesgo sísmico, de inundación, sobre basurales, etc.

En mayo del 2017 el gobierno nacional por medio el decreto 358/17 creó el Registro Nacional de Barrios Populares en proceso de integración urbana (RENABAP) dentro de la Agencia de Administración de Bienes del Estado, para registrar los bienes inmuebles de propiedad fiscal o privada donde se encuentran asentamientos informales.[8] Es decir, le da una entidad de registro oficial al relevamiento que se había realizado el año anterior. Se proponía “crear instrumentos jurídicos que permitan identificar a los tenedores de viviendas, con el objeto de implementar la regularización dominial”. [9]

Las organizaciones centraron su estrategia en la negociación previa con el gobierno, en acuerdos en los debates parlamentarios y una acotada movilización en las puertas del Congreso cuando se trataba la ley. Esto contrasta con las fuertes acciones colectivas en el espacio público en relación a demandas de planes de empleo temporarios y ayuda alimentaria que se desplegaron durante todo el gobierno de Mauricio Macri y para lo cual, por lo general, obtenían respuesta en negociaciones posteriores a las movilizaciones. En particular, las mismas eran llevadas a cabo por la Ministra de Desarrollo social (luego Ministra de Salud y desarrollo social). La sanción de la ley, llamativamente, ocupó un lugar mínimo y fugaz en los principales diarios nacionales y no tuvo difusión pública.  Se puede inferir que la ley se sancionaba de tal forma que los sectores medios, la base política de la alianza Cambiemos, no tuviera noticia de la misma. En paralelo, se contaba con una base de datos de cientos de miles de teléfonos celulares de personas habitantes en asentamientos populares a quienes se les enviaban mensajes sobre medidas de regularización dominial y otras políticas.[10] Esto confluye con una campaña electoral donde las redes sociales y los teléfonos celulares fueron un vehículo privilegiado.[11]

La ley fue sancionada en octubre de 2018 sin prácticamente ninguna difusión pública. Sólo apareció por algunas horas en los diarios de mayor tirada nacional -Clarín y La Nación- en su versión digital. Esto llama mucho la atención cuando se trata de una norma impulsada por la coalición que gobernaba la Argentina. Nuestras/os entrevistadas/os de las organizaciones sociales y las ONGs nos explicaron que el gobierno de Mauricio Macri no quería dar mucha difusión a la ley, la que además había sido votada por unanimidad y tenía un fuertísimo impacto en los habitantes de asentamientos populares del país. La explicación de este hecho inédito era que, como la base de votantes de la Alianza Cambiemos era fundamentalmente la clase media alta y la clase media, esta medida podía ser interpretada como “populista” y causar desagrado por favorecer a aquellos/as que ocupaban suelo “ilegalmente”. En particular si sucedía un año antes de las elecciones de cambio de autoridades nacionales, provinciales, municipales y legislativas. A esta hipótesis, podemos agregar el hecho de que no se produjo ni ese año, ni al año siguiente una difusión pública de la ley. Tampoco hubo actos públicos al respecto con dirigentes de los movimientos o de los asentamientos en su conjunto.[12] Siempre se mantuvo en un ámbito de negociación, mayormente a puertas cerradas.

Alcances de la ley

La norma se centra en la regularización dominial de asentamientos populares, con igual mecanismo planteado, ya sea ubicado en tierra pública o privada. De forma llamativa centraliza los procesos en el nivel nacional, cuando en la actualidad los procesos de regularización dominial se realizan a nivel provincial o local, con excepción de los ubicados en las tierras fiscales nacionales, donde se justifica que se encuentre en organismos públicos del nivel federal. Aunque no se plantea la re-urbanización de los barrios de forma integral, se inicia con la siguiente definición:

Se entiende por integración socio urbana, a los efectos de la presente ley, al conjunto de acciones orientadas a la mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras urbanas, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y mitigación ambiental, el fortalecimiento de las actividades económicas familiares, el redimensionamiento parcelario, la seguridad en la tenencia y la regularización dominial. Tales acciones deberán ser progresivas, integrales, participativas y con enfoque de género y diversidad (Artículo 1).

Sin embargo, la norma se centra en la cuestión de la tenencia de los predios, como queda claro en su nombre. El objetivo central se expresa en el artículo 2, en donde se afirma “declárese de utilidad pública y sujeta a expropiación, la totalidad de los bienes inmuebles en los que se asientan los barrios populares relevados en el RENABAP” (Registro Nacional de Barrios Populares en proceso de integración urbana), exceptuando los terrenos cuya propiedad sea el Estado Nacional. De este modo, se visualiza un contenido contradictorio en la ley, ya que se centra en la propiedad de los terrenos y la expropiación del suelo privado ocupado, pero no se explicita cómo esto se articula con otros aspectos de la integración socio-urbana, los que quedan planteados ambiguamente en el artículo 6, que establece la creación de un Programa de Integración Socio-Urbana para “determinar, en conjunto con las jurisdicciones locales, el plan de desarrollo integral necesario para cumplir los objetivos de la presente ley.” Es decir, su contenido queda sujeto a cada plan, sin fijar estándares mínimos.

Deja abierta muchas cuestiones cuando establece como lineamiento en el artículo 6:

Implementar en forma conjunta con las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los que se encuentren los bienes inmuebles sujetos a expropiación y mediante convenios específicos, proyectos de integración socio-urbana, que estarán sujetos a la viabilidad técnica, ambiental y económica y a criterios de planificación urbanística y el marco legal propio de cada jurisdicción, con el objeto de generar condiciones tendientes a mejorar la calidad de vida de sus ocupantes.

La viabilidad técnica es sumamente arbitraria y puede muy fácilmente aducirse para no encarar la regularización dominial. En cuanto a las condiciones ambientales deficientes éstas pueden ser un gran problema porque la mayoría de los asentamientos populares las tienen. Sin embargo, muchas de las cuestiones ambientales de riesgo pueden ser mitigadas. No obstante, hay suficiente experiencia en el país para saber que apelar al ambiente suele ser una “excusa” para no regularizar. Pero el peligro también puede estar en que se regularice un asentamiento en una zona ambientalmente degradada sin que haya intervención de mitigación, lo cual sería convalidar (o legalizar) una situación de justicia ambiental. Más grave aún es la económica, ya que depende de la agenda de la gestión nacional, provincial y local. Es conocido que por lo general la atención de la situación de estos barrios nunca es considerada prioritaria. Exactamente lo mismo puede decirse sobre los criterios de planificación urbana, que dependen totalmente de la discrecionalidad de los distintos niveles de gobierno. Por último, el marco legal de cada jurisdicción no debe ser un obstáculo, sino por el contrario, se debería adaptar para poder llevarse a cabo la expropiación por parte del gobierno nacional e implementarse la integración socio-urbana, si eso es lo que se quiere hacer. Todas estas cuestiones no fueron objetadas por las organizaciones sociales y ONGs que impulsaron la ley y que aceptaron los contenidos técnico-políticos que impulsaron los miembros del gobierno de Mauricio Macri y las negociaciones legislativas.[13] Es central resaltar que la norma no indica qué debe ser prioritario en la planificación urbana, en el saneamiento ambiental o en la definición del presupuesto, los mejoramientos barriales y la regularización dominial de asentamientos populares. Además, esta ley desconoció la amplia experiencia que en distintas regiones del país se había desarrollado en torno a la intervención en asentamientos populares.

Una cláusula, que parece poco relevante, fija un aspecto con grandes posibilidades de incidencia en un contexto de frecuentes erradicaciones de barrios populares. La ley fija la prohibición de desalojos de los barrios que se encuentran en el registro por cuatro años. En la práctica, muchas veces no es cumplida, como pudo observarse en contexto de pandemia, con algunos casos muy resonantes -Guernica en la Provincia de Buenos Aires-, aunque otros, no llamaron la atención de la prensa.

La ley fue votada sin un presupuesto asignado para cumplimentar lo estipulado ni mecanismos recaudatorios para generarlo. El gobierno argentino había tomado, unos meses antes de la votación, un nuevo préstamo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), organismo que genera por medio de ese instrumento condicionamientos en las políticas públicas, en particular ajustes estructurales del Estado. Durante la gestión del gobierno de Alberto Fernández se reglamentó que parte del impuesto a la compra de dólares fuera destinado a la urbanización de barrios populares y recientemente comenzó a ejecutarse, pero con las reglas del juego fijadas por la ley y su reglamentación, las que consideramos muy negativas.

La norma no fija pautas claras sobre el acceso a los servicios públicos. Quedó redactado como una intención, de la siguiente forma: “promover acciones coordinadas con los organismos y ministerios competentes, con el objeto de facilitar el acceso a los servicios públicos básicos por parte de los habitantes de los barrios populares identificados en el RENABAP en el marco de los proyectos jurisdiccionales” (artículo 6).

Diferentes voces (técnicas, académicas y políticas) durante los debates cuestionaron que el instrumento de acción fuera exclusivamente la expropiación. A su vez, la ley estipula que el Poder Ejecutivo Nacional a través de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) actuará como sujeto expropiador de las tierras ocupadas por los barrios.  Se aclara que: “Para la individualización se priorizarán aquellos bienes inmuebles respecto de los cuales se celebren los convenios establecidos en la presente ley con las provincias, municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En ningún caso, se obstaculizará cualquier proceso de expropiación o regularización dominial iniciado” (artículo 3). Esto genera cierta ambigüedad en la fijación de prioridades, que pasa al ámbito de negociaciones políticas y no de acuerdo a las necesidades particulares de cada barrio. No sólo se dejaron de lado otros mecanismos menos costosos, sino que además, tal como está planteada la regularización dominial, sería mucho más compleja de lo que ya es porque implica una centralización de las gestiones a nivel nacional.  Los casos se pueden resolver con ordenanzas municipales o leyes provinciales. Es útil una política nacional que fije obligaciones, estándares y genere fuentes de financiamiento para las acciones.[14]

El organismo elegido para llevar a cabo la regularización dominial (la Agencia de Administración de bienes del Estado –AABE-), no sólo no tiene antecedentes en programas de regularización dominial, sino por el contrario fue responsable de muchos desalojos. Fue creado en la década de 1990 en el marco de proceso de privatización de las empresas estatales llevadas a cabo en el gobierno neoliberal de Carlos Saúl Menem (1989-1999). Se ocupaba de los bienes inmuebles de las empresas estatales que quedaron en manos de Estado y que no fueron transferidos a las empresas privadas de servicios (por ejemplo, ferrocarriles, agua en red, puertos, etc.). Durante ese gobierno se privatizaron muchas de las tierras públicas, pero este mecanismo fue también utilizado de forma muy activa por parte del gobierno de Mauricio Macri, en algunos casos por medio de subastas o también transferencias a las provincias o la Ciudad de Buenos Aires.[15] La explicación que tuvimos por parte de nuestras/os entrevistados/as fue que como el proyecto surgió en el seno de la jefatura de gabinete del gobierno de Macri, se ubicó allí para tener un mejor control del proceso. Sin embargo, debía articular con el Ministerio de Desarrollo Social que tendría a cargo la política acerca de los asentamientos populares.[16] Esto implica una tensión entre la lógica privatizadora del AABE y los objetivos de reconocimiento y regularización dominial de asentamientos populares.

Las organizaciones sociales estaban preocupadas por el hecho de que los/as habitantes pudieran pagar el costo y por eso se estableció que las cuotas a pagar no podrán superar el 20% del ingreso familiar (Artículo 5), como en otras ocasiones se hace en viviendas de interés social. Sin embargo, no está claro el costo del suelo y no se plantearon límites para ese precio o los mecanismos de actualización o quién paga las mensuras, por ejemplo.

Sancionada la ley, el gobierno estaba reacio a establecer la reglamentación y nuevamente fueron muchas las presiones y negociaciones. La reglamentación se realizó en el último mes de la gestión, cuando ya Mauricio Macri había sido derrotado en las elecciones de octubre de 2019. Al igual que con la gestión de la ley, los movimientos sociales no se movilizaron para obtener la reglamentación. Que lo hiciera cuando se estaba yendo podía ser interpretado con un condicionamiento al gobierno que le seguiría o dar por cumplido un compromiso contraído en la ley.[17]

Economía popular y producción autogestionaria de hábitat

Uno de los ejes planteados por las organizaciones de la CTEP (luego UTEP) fue que en las obras de intervención, -que en realidad no están incluidas en el objeto de la ley-, participen las organizaciones de esta agrupación. De este modo, el artículo 12 establece que:

Las obras a realizarse dentro del marco de los proyectos de integración socio-urbana mencionados en el artículo 6°, inciso 2, de la presente ley, así como cualquier obra a realizarse en los Barrios Populares incluidos en el RENABAP deberán adjudicarse, en un veinticinco por ciento (25%) como mínimo, a las cooperativas de trabajo u otros grupos asociativos de la economía popular integradas, preferentemente, por los habitantes de los Barrios Populares.

En el actual contexto, donde se plantean acciones puntuales de mejoramiento (aunque en el espacio público se hacen referencias a “urbanización”) queda la duda de cómo se van a implementar. La primera es si todas las obras van a ser asignadas a cooperativas de esta organización y afines o se van ampliar al universo de cooperativas vinculadas al hábitat popular. La concentración de las cooperativas de la UTEP que articula a beneficiarios/as de programas sociales, contrasta con las experiencias de la economía social y solidaria que desde la base articulan formas asociativas, en particular por medio de cooperativas de vivienda o barriales.

La segunda duda se relaciona con el marco de fortalecimiento de Instituto Nacional de Economía Social (INAES)  en donde se plantean acciones de articulación. Por lo que se conoce, no se visibiliza el interés por dialogar o integrar al campo de la economía social y solidaria y de contribuir a impulsar la ley de autogestión del hábitat que se encuentra en trámite en el Poder Legislativo nacional. Creemos que existe el peligro de que no se generen experiencias autogestivas, sino procesos de contraprestación en el marco de planes sociales, tal como sucedió con el Programa de Emergencia Habitacional a comienzos de la década del 2000, en particular en los casos en que fue gestionado por municipios.[18]

Los anuncios del ministro de Desarrollo Social, Daniel Arroyo, son preocupantes ya que afirma que va a urbanizar “400 barrios por año”.[19] Estas aseveraciones son, a todas luces, imposibles ya que la acción de urbanización implica mecanismos de intervención profundos y complejos. Se sabe que la regularización dominial es un proceso lento y con muchos obstáculos. La provisión de servicios por red implica tanto estudios de factibilidad, como la incorporación en los planes de obra de las empresas de lo que se busca construir, licitaciones, etc. En muchos casos, significa la relocalización parcial de población que se asienta en zonas no aptas ambientalmente, incluso, en algunos casos el traslado total de los/as habitantes. Así sucede con otras cuestiones relevantes para el mejoramiento de los barrios.

Creemos que las iniciativas para fortalecer la economía popular o la economía social deben ser sostenibles, dejar aprendizajes asociativos. En este último aspecto, la economía social y solidaria tiene mucho que aportar, generando experiencias de más largo plazo y más integrales. La ley de autogestión del hábitat puede dar autonomía a los barrios para generar sus propios trabajos, sus propios mecanismos organizativos y, por lo tanto, proyectos más ajustados a las necesidades de los/as habitantes. Podrían articularse perfectamente con la ley 27453, que sólo estipula la regularización dominial y la ley de autogestión de vivienda (que es mucho más amplia que el hábitat para asentamientos populares), podría resolver las propuestas de vivienda y mejoramiento barrial. Eso no quita que muchas obras, -como infraestructura, procesos de relocalización si son necesarios, saneamiento ambiental si el barrio está ubicado en zonas de riesgo o contaminación-, deban ser encaradas por los gobiernos locales con apoyo financiero del gobierno nacional o con recursos propios.

Frente a esto, a partir de entrevistas realizadas a funcionarios/as públicos, emerge como posibilidad que sólo se realicen pequeñas obras que se denominan “obras tempranas”, de provisión de equipamiento o conexión a servicios. Si así fuera sería muy frustrante para los/as habitantes. Pareciera que el objetivo es dar empleo a diferentes organizaciones de la economía popular, relegando la importancia de las intervenciones habitacionales. La economía popular no puede pensarse como sinónimo de trabajo de baja calificación y deben planificarse las obras necesarias y de calidad. 

La tercera duda es acerca de la participación de los/as habitantes. Los procesos participativos son centrales en las acciones de transformaciones de los barrios y son mecanismos imposibles de saltear. Asimismo, requieren tiempos que no siempre se acoplan a los ritmos de las obras. Los procesos de decisión co-gestionados entre Estado y habitantes son los que garantizan proyectos de calidad, la colaboración de los/as vecinos/as en las intervenciones y mejor calidad de las obras.

En fin, la implementación de las acciones propuestas para los barrios populares mostrará si las múltiples organizaciones vinculadas al hábitat, que no pertenecen al espacio de la UTEP tendrán protagonismo o no y si se generarán confluencias positivas e iniciativas de mejoramiento del hábitat más allá de los programas de re-urbanización. Es central el rol del Estado en estos procesos y no debe minimizarse o saltearse porque sin él las obras no tendrán marco legal, institucional y sostenibilidad en el tiempo.

Reflexiones finales y preguntas abiertas

El RENABAP es un aporte fundamental para la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas que propongan la integración urbana de los asentamientos populares, en particular, por constituirse en un registro nacional con una metodología unificada. De esa forma se superará la dispersión de los datos que actualmente tenemos. Implica un reconocimiento simbólico a los/as habitantes de estas ciudades, que muchas veces viven en barrios que ni figuran en los mapas de su municipio. Esta cuestión no es menor en contextos de tanta discriminación a quienes habitan en asentamientos populares. No obstante, como indicamos, presenta numerosos problemas de inconsistencia o faltante de datos de la población y la localización (también se omitieron diferentes barrios o parte de ellos). No sabemos aún cómo se van a subsanar todas las deficiencias en los datos, cómo se va a tratar de incorporar en el censo algunas preguntas que precisen el diagnóstico.  No conocemos: ¿cuántos asentamientos populares hay en Argentina?, ¿cuántos se encuentran asentados en terrenos nacionales, provinciales, municipales y privados?, ¿cuántos del total de los barrios ya iniciaron su proceso de regularización dominial y en qué situación del proceso se encuentran?, ¿cuántos están en terrenos no aptos ambientalmente?, ¿cuántos requieren de mayor cantidad de suelo urbano para bajar su densidad? Esos datos aún no existen. Además: ¿quién aportaría esos terrenos para la re-localización o ampliación?, ¿con qué servicios se cuenta formal e informalmente?, ¿cuánta población vive allí?

Una inquietud que generó la ley es que en su texto nunca se aclara que la expropiación es para luego otorgar la propiedad a sus actuales ocupantes (como lo hizo el Decreto 1001 de 1991, que estableció la regularización dominial de asentamientos populares en tierras fiscales nacionales). Esta cuestión deja la posibilidad, por ejemplo, de canjes de tierras si se quiere favorecer el negocio inmobiliario o de relocalizaciones por motivos ambientales. Es preocupante que no hubiera cláusula que garantice el derecho al hábitat para los/as ocupantes de asentamientos populares. No obstante, se establece que: “la finalidad de las viviendas regularizadas será la de vivienda única, familiar y de ocupación permanente, contemplando el comercio familiar”.[20] Esto implica un control de quienes van a recibir la propiedad, que es correcto, pero no es suficiente para garantizar que no haya expulsiones o traslados arbitrarios.

Lo que aparece como similar a una cláusula transitoria, es quizás uno de los elementos más relevantes. Sin duda, los pobladores de estos barrios tienen un miedo constante a ser expulsados de sus lugares (aún aquellos que llevan muchos años de construidos) y por eso parece muy acertado el artículo 15 que  establece la suspensión de desalojos por cuatro años de los barrios que se encuentran registrado en el RENABAP.

En este contexto, planteamos varias críticas que esperamos, a futuro, puedan repensarse:

La primera es el instrumento elegido. Existen muchos mecanismos para adquirir suelo por parte del Estado o transferirlo a los ocupantes, que sin duda surgen como mejores opciones. Entonces, no se comprende por qué tendrían que transferirse a AABE los inmuebles en cuestión cuando es factible y más sencillo llevar a cabo el proceso de expropiación con leyes provinciales o, si se trata de un predio municipal, sólo se requiere de la sanción de una ordenanza o, si es provincial, una ley en ese nivel. Más aún, existe toda una serie de instrumentos de captación de suelo urbano mucho más económicos, tales como la prescripción adquisitiva o también que el Estado sea sencillamente mediador entre propietarios y ocupantes, etc.

La segunda es que, la ley, implica un mecanismo que se contradice con el federalismo que rige en nuestro ordenamiento constitucional. Esto implica, a su vez, complejizar más aún el burocrático y tortuoso camino de la regularización dominial. Otorga un poder exagerado al Poder Ejecutivo Nacional en las decisiones de intervenciones públicas en estos barrios y queda a futuro el alcance de los acuerdos que pueden adquirir muchos sentidos. En ese sentido, tampoco se hace referencia a los derechos de los/as inquilinos/as de estos asentamientos,  que son cada vez más numerosos/as y tampoco se establece si van a tener posibilidades de acceder a suelo propio. Si no se aborda el tema, la regularización puede generar conflictos y desalojos masivos de inquilinos/as y, por lo tanto, un nuevo y grave problema habitacional. [21]

A pesar de no determinar un presupuesto para implementar la ley, establece:

Autorízase al Poder Ejecutivo nacional a la creación de un fideicomiso con el objeto de financiar la totalidad de las actividades que resulten necesarias para llevar adelante el objeto de la presente ley. El fideicomiso estará facultado para mantener la propiedad fiduciaria de la totalidad de los inmuebles identificados en el RENABAP, incluyendo aquellos de propiedad del Estado nacional y los que sean de las provincias y municipios y que sean expresamente cedidos para tal fin por convenios específicos, como los que se incorporen como consecuencia de su expropiación, con el objeto de afectarlos al régimen de regularización dominial para la integración socio-urbana que se establece en la presente ley (Artículo 13).

Muchos/as especialistas alertaron en el debate parlamentario que el instrumento de fideicomiso puede quitar transparencia al proceso y generar gastos adicionales. El gobierno de Alberto Fernández no modificó la reglamentación y continúa bajo esta figura jurídica.

Esta norma visibiliza que las intenciones de la regularización dominial de asentamientos populares pueden ser adoptadas por distintas posturas ideológicas, aunque en la práctica le dieron más centralidad -en detrimento del mejoramiento barrial-  las neoliberales. Sin duda, De Soto tuvo mucha influencia en estos gobiernos y en organismos internacionales.[22] Muestra la paradoja, que algunos de los gobiernos de ese signo en Argentina (por ejemplo, los presididos por Carlos Saúl Menem y Mauricio Macri) fueron los que lograron leyes federales, aun cuando otros gobiernos fueron muchos más activos en la implementación de estas políticas y de programas de re-urbanización de asentamientos populares. Lo relevante a analizar a futuro, es cómo estos proyectos se vinculan con los de desarrollo urbano, ya que en los últimos años emergieron iniciativas de intervención en asentamientos como mecanismos para mejorar los entornos de zonas de promoción inmobiliaria. Asimismo, es necesario saber qué va a pasar con los barrios en zonas más relegadas o alejadas.

La regularización dominial puede significar dos cuestiones contradictorias: por un lado, otorgar seguridad en la tenencia (si es que el costo de las cuotas se ajusta a las capacidades de pago de la población) y conjuntar el continuo miedo al desalojo con el que conviven muchas familias.  Pero, por otro, si los/as pobladores no pueden mantener los costos de paso de la informalidad a la formalidad, puede significar que tengan que abandonar ese lugar y ocupar otro. Sabemos que en los encuadres neoliberales de la regularización dominial también está la intención de generar nuevos mercados inmobiliarios y aumentar la base tributaria.  Por lo tanto, es muy importante pensar el cómo se realiza esta regularización.  A esto se suma, la preocupación por la falta de estándares mínimos para los procesos de re-urbanización.

Los procesos de integración socio-urbanos de los barrios populares no pueden convertirse en intervenciones rápidas, acotadas y  de insuficiente (o mala) calidad. Creemos que, en nombre de la justicia social y espacial, debería ser integrales, participativas, asequibles en costo para los/as habitantes y mitigando los riesgos ambientales. Las formas asociativas tienen ser que autónomas y poder desarrollar su propia trayectoria formativa y se deben generar articulaciones con el Estado que tengan en cuenta la perspectiva de los/as pobladores. Hay buenas experiencias en Argentina de re-urbanización de barrios populares y deben ser tenidas en cuenta, para no comenzar de cero en cada gestión.

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