Cooperativismo y mutualismo: hacia una tipología de políticas públicas para el desarrollo local

 

 

Guido Gasparrini ^[1] y  Gabriel Suárez^[2]

 

Artículo arbitrado

Fecha de recepción: 14/01/2020

Fecha de aprobación: 07/05/2020

Resumen

El presente artículo tiene como propósito introducir una serie de debates y reflexiones en torno a las políticas públicas orientadas a fortalecer al sector cooperativo y mutual. Se pretende que estos aportes se constituyan como herramientas útiles para aquellas personas vinculadas a la gestión pública, encargadas de tomar decisiones en torno a esta temática.

Por un lado, se presentan una serie de aspectos centrales y transversales a tener en cuenta a la hora de pensar políticas que fortalezcan al sector, entre los que se destacan la consolidación de una cultura cooperativa, la perspectiva de género, la potencialidad de la juventud, la heterogeneidad del sector, y la necesidad de una alianza estratégica entre el estado y las organizaciones.

Por otra parte, se propone una tipología de políticas públicas para el sector cooperativo y mutual, a partir de una clasificación que se desprende de las principales necesidades sectoriales identificadas a través del trabajo de campo. Dicha tipología pretende ser flexible y adaptable a cada contexto particular donde se quiera avanzar en mayores niveles de consolidación del sector en los territorios.

Palabras Clave: políticas públicas, cooperativismo y mutualismo, desarrollo local.

 

 

 

Introducción

La realidad de la Argentina se encuentra atravesada por un capitalismo financiero globalizado-globalizante que profundiza las asimetrías entre territorios y que, dentro de los mismos, agudiza las desigualdades sociales, la concentración económica en pocas manos y la explotación de amplios sectores sociales. Este proceso estructural se vio profundizado en los últimos años por políticas de corte neoliberal que beneficiaron a una minoría privilegiada y perjudicaron a la mayoría de la población.

La transición actual hacia un gobierno progresista, de carácter popular, arroja buenas señales para los sectores más castigados por las políticas anteriores. Para poder mejorar la situación de estas mayorías, el desafío radica en que se instalen otras formas de pensar y de actuar en el campo del desarrollo, si se pretende mejorar sustantivamente la calidad de vida en los territorios. Un pensar situado que revalorice el territorio como campo de construcción política y de proyectos concretos de desarrollo que incluya a las mayorías.^[3]

Y esto implica, sin duda, otra forma de pensar y actuar en torno a la economía, de manera tal de no reproducir las lógicas hegemónicas que, como se ha visto, tienen su razón de ser en la acumulación desmesurada, en el lucro desmedido y el consumo desenfrenado, y que colocan al mercado en un plano sagrado y dogmático.

La Economía Social y Solidaria (ESS), en sus múltiples formas, contribuye a lógicas de funcionamiento de nuestras sociedades distintas a las hegemónicas, poniendo en el centro de la cuestión la satisfacción de las necesidades humanas, el trabajo digno y las relaciones sociales horizontales. Es una propuesta política, social y cultural distinta a la dominante que corre el afán de lucro como única motivación y pone el foco en la reproducción de la vida. Un modo de vivir que apunta a la reducción de las desigualdades, la primacía del capital social por sobre la acumulación individual y las formas de trabajo y construcción colectivas.

Las cooperativas y mutuales son organizaciones pertenecientes al mundo de la ESS, también denominado el sector tradicional de la ESS. El rol que detentan estas organizaciones en los territorios locales donde se insertan es fundamental, generando impactos beneficiosos en el plano económico, social, cultural y ambiental.

Es por ello que desde el Estado en sus múltiples niveles es necesaria la generación de políticas públicas adecuadas que fortalezcan el sector cooperativo y mutual. Dado el significado que adquieren estas organizaciones en la construcción de otra economía, de otro paradigma de desarrollo y de otro orden social, resulta importante reflexionar en torno a su vinculación con las políticas públicas ya que se considera que el Estado condiciona y construye permanentemente los territorios, es decir, las políticas públicas permiten transformar la realidad de los sujetos.

El presente artículo tiene como principal propósito introducir una serie de reflexiones en torno a las políticas públicas que fortalezcan al sector cooperativo y mutual, y por lo tanto que produzcan procesos de desarrollo a escala local. Para ello, por un lado se ponen en juego una serie de aspectos considerados transversales en la conformación de políticas acordes a la agenda pública actual, mientras que paralelamente se delinea una tipología, de carácter abierto y flexible, de políticas públicas para el sector, que atiendan distintas necesidades y problemáticas identificadas.

La metodología utilizada es de carácter cualitativo, y se llevó adelante a partir de dos insumos centrales. El primer insumo fundamental para el desarrollo del trabajo lo constituye el Panel de Expectativas Cooperativas y Mutuales, un proyecto impulsado por el Observatorio de Políticas Públicas, el cual pertenece al Instituto Académico Pedagógico de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Villa María.  El proyecto fue llevado a cabo en el período 2016-2018 en conjunto con la Confederación Argentina de Mutuales (CAM), la Confederación de Cooperativas de la República Argentina (COOPERAR) y el Instituto de Promoción de la Economía Social y Solidaria (IPES). En el desarrollo del panel se llevó a cabo mediante un cuestionario virtual, el cual fue respondido por 52 especialistas en el tema, provenientes de diferentes ámbitos relacionados con el sector (organizaciones de base y segundo grado, ámbito académico, sector público, etcétera).

El segundo insumo trascendental para llevar a cabo el trabajo es el conjunto de entrevistas semi-estructuradas que se realizaron a 5 referentes del sector, seleccionados a partir de distintos criterios. El criterio de heterogeneidad, que implicó incluir referentes tanto del cooperativismo como del mutualismo y del ámbito público vinculado al sector, así como también de diferente edad y género. El criterio de trayectoria, a partir del cual se eligieron actores con despliegue en el campo de estudio, con reconocida experiencia y participación en distintas organizaciones, tanto de base como de segundo y tercer grado. Y el criterio de idoneidad, que sugiere que sean referentes que posean conocimiento del tema y hayan tenido vinculación con el mundo de las políticas públicas.

 

 

El rol del sector cooperativo y mutual en el desarrollo local.

 Es sumamente importante el impacto de las organizaciones de la ESS en el desarrollo local y regional. Presentes en cada rincón del país, estas organizaciones protagonizan la capacidad de ahorro local y la redistribución del excedente, generando trabajo (se calcula que un millón de puestos de trabajo) y contribuyendo a proyectos productivos y de servicio que    -en muchos casos- son los únicos con los que muchas localidades cuentan. La ESS realza el valor de los territorios locales y regionales, y aboga por la construcción de un sujeto (no individuo) colectivo, priorizando los espacios de encuentro y articulación social. Por lo tanto, un componente fundamental de la ESS es la territorialidad, en cuanto su vinculación con el entorno inmediato, su potencialidad para generar trabajo digno e impulsar procesos de desarrollo local y regional.

Una de las tantas formas concretas que adquiere la Economía Social y Solidaria, y la más tradicional e institucionalizada, es el cooperativismo y el mutualismo. Una rica historia de intercambios y desarrollo integrado, la raíz doctrinaria común, una legislación que permite y favorece la articulación entre sí, organismos de control y promoción compartidos, la experiencia concreta de integración y el trabajo institucional que en pos de ella se viene realizando desde las organizaciones de segundo y tercer grado de cooperativas y mutuales, habilitan a articular el mutualismo y el cooperativismo en un mismo marco de investigación, como si se tratase de un mismo sistema.

 

     El sector cooperativo y mutual está compuesto por un conjunto de entidades no pertenecientes al sector público que, con funcionamiento y gestión democráticos e igualdad de derechos y deberes de los socios, practican un régimen especial de propiedad y distribución de las ganancias, empleando los excedentes del ejercicio para el crecimiento de la entidad y la mejora de los servicios a los socios y a la sociedad^[4].

 

     Si bien las cooperativas y mutuales tienen algunas pequeñas diferencias en cuanto a su estructura de funcionamiento, comparten la mayoría de las características[5]: están separadas de la economía pública, pueden obtener beneficios de su actividad productiva, el capital social es más valioso que el capital monetario, y la toma de decisiones no está supeditada al capital sino a los socios (“un hombre, un voto”).

Las cooperativas, sociedades mutuales y asociaciones surgen en respuesta a las necesidades y/o aspiraciones colectivas de las comunidades. Estas organizaciones desarrollan recursos naturales, mejoran la calidad de vida, generan integración social y crean empleo genuino contribuyendo al desarrollo económico. Por lo tanto, no se puede pensar al sector por fuera del territorio.

El sector cooperativo y mutual reúne una serie factores que intervienen en el territorio, en los que se destacan el capital humano y material procedente de la zona, productos y servicios destinados al entorno social inmediato, y la articulación con otros actores territoriales, como las empresas privadas y los gobiernos, así como también con otras organizaciones propias del sector.

Con respecto al capital humano y material que producen, el rasgo distintivo es que los resultados se vuelcan en beneficio de las poblaciones donde las organizaciones se insertan, priorizando las demandas locales. Los productos y servicios que desarrollan, son de fundamental importancia para el desarrollo de las localidades y las provincias, siendo en muchos casos las únicas prestadoras en sus territorios.

En cuanto a la articulación con otros actores territoriales, se resaltan las posibilidades de integración horizontal y vertical en el plano económico y político, y la participación en órganos representativos de mayor alcance. Son significativas las ventajas que estos procesos representan: 

[...] aumento de la escala productiva y acceso a demandas de mayor volumen; mejora en los términos de negociación, tanto para la compra de insumos como para la venta de productos o servicios; mejora en la productividad y menores costos por el uso de infraestructura o tecnologías compartidas; posibilidad de acceso conjunto a capacitación y asistencia técnica; posibilidades de avanzar en la cadena de valor hacia la elaboración de manufacturas, el fraccionamiento, el agregado de diseño y saberes; entre otros.^[6]

 

Otro elemento que hace a la territorialidad de estas organizaciones, es la capacidad de resistencia ante los contextos adversos. En palabras de Vuotto (2014), las cooperativas y mutuales pueden enfrentar mejor que las empresas convencionales los efectos coyunturales de la crisis y constituir una herramienta eficaz para ayudar a reducir el desempleo, aumentar la cohesión social y construir capital social^[7]. El proceso de territorialización que llevan a cabo las cooperativas y mutuales contribuye a una sociedad donde caben todos, donde se institucionaliza la responsabilidad y solidaridad por los demás.

Las políticas públicas para la Economía Social y Solidaria: precisiones conceptuales.

 

Dado el significado que adquieren las Cooperativas y Mutuales en la construcción de otra economía con otro paradigma de desarrollo y de otro orden social, resulta importante reflexionar en torno a su vinculación con las políticas públicas ya que se considera que el Estado condiciona y construye permanentemente los territorios. Las políticas públicas permiten transformar la realidad de los sujetos. Mediante sus decisiones y acciones, el Estado reproduce determinadas lógicas de poder, relaciones e instituciones sociales, y moldea un determinado tipo de sujeto social. El Estado entendido desde una triple dimensión política: como estructura de poder, como sistema de gestión y como productor de identidades.^[8]      

Las políticas públicas son expresión de la particular relación entre sociedad/economía y Estado en una coyuntura determinada. En este sentido, estudiar las políticas públicas resulta importante, ya que éstas

 

 [...] dan cuenta de lo que los gobiernos hacen o pueden hacer, los objetivos que persiguen o desean alcanzar y los recursos que movilizan para ello, quienes y por qué las respaldan, los intereses económicos, sociales y políticos que afectan (favorable o desfavorablemente), los conflictos de intereses que emergen, así como los efectos que estas pretenden producir o producen sobre el contexto en el que intervienen…^[9]

 

Dicho de otro modo, las políticas públicas son el resultado del conflicto de intereses entre distintos sectores sociales, que luchan por instalar sus demandas en la agenda política de los gobiernos, con pretensiones de transformación social. Entonces son entendidas como un conjunto encadenado de decisiones y acciones (u omisiones) resultado de la interacción entre diferentes actores públicos y privados, con distintas visiones del problema a resolver y con diversos niveles de poder, recursos y protagonismos.^[10]

Las intervenciones públicas reflejan la agenda gubernamental y sus tensiones sociales implícitas y expresan el rol del Estado y su elección –la de sus representantes e instituciones- frente a las diversas opciones de resolución que los problemas públicos admiten teórica, política o materialmente.^[11]

La ESS ha impactado en la planificación de las políticas públicas, ya que sus sujetos (organizaciones y entidades) buscan reconocimiento, institucionalización y apoyo para los proyectos y actividades. Las políticas públicas para la ESS están evolucionando y demandan una participación fuerte y activa de la sociedad civil en su planificación, ejecución y supervisión.^[12]

El surgimiento de las políticas de ESS inicia una fase de la construcción de un nuevo modelo para la relación entre la acción gubernamental y la sociedad civil. Se dice que son “políticas en progreso” en relación al hecho de que son relativamente novedosas y experimentan un proceso de adaptación constante. La intensidad y el modo en que se involucra la ESS en las decisiones y acciones públicas depende tanto de su reconocimiento político como de su interacción con los actores públicos implicados en el surgimiento, formulación y resolución de los problemas públicos.

En un contexto de crisis generalizada como la actual una estrategia de ESS se enfrenta al desafío de fortalecerse y expandirse sin perder sus potencialidades contra-hegemónicas: superar su actual alcance marginal, que no disputa significativamente espacios con el capitalismo y por eso no entra en contradicción con sus intereses, y constituir efectivamente un subsector con presencia significativa, autonomía, visibilidad pública y capacidad de luchar por tales espacios.^[13]

En este sentido, el estado tiene un rol fundamental en la contribución al desarrollo del sector:

Se señala en definitiva la necesidad de que el Estado movilice recursos, capacidad de demanda, de formación, de articulación, de negociación con el sector de la economía empresarial, etc., en función de promover un sector de economía social que contemple la lógica de funcionamiento de las empresas sociales, que es asegurar la reproducción con calidad creciente de la vida de sus miembros y sus comunidades de pertenencia. ^[14]

 

Por tanto, impulsar políticas públicas adecuadas y destinadas a fortalecer el sector de la Economía Social y Solidaria (particularmente las cooperativas y mutuales) es fundamental para favorecer procesos de desconcentración y redistribución, de generación de espacios colectivos de trabajo y de reducción de las desigualdades estructurales. Hintze (2013) propone la construcción de políticas públicas que posibiliten la reproducción y sostenibilidad de formas y actores asociativos autogestionarios sobre los cuales se basa el accionar de la economía social y solidaria.

En esta línea, las políticas públicas para la ESS reúnen determinadas características que las identifican. Primero, constituyen políticas en sentido amplio: sobrepasan a las políticas sociales (orientadas a la redistribución secundaria del ingreso), pudiendo centrarse en los ejes laborales y de producción. Segundo, son intersectoriales, ya que no pueden ser resueltas sólo por el aparato estatal central, sino que requieren de la participación activa de distintas estructuras de gobierno y de los actores involucrados. Tercero, conforman un proceso multinivel de políticas, donde intervienen el nivel nacional, estadual/provincial y el municipal/local.

El proceso de co-construcción de políticas públicas.

En pos de dilucidar cuáles son las mejores opciones de política pública a escala local para potenciar a las cooperativas y mutuales, la voz de los actores involucrados es sustancial, ya que son ellos quienes conocen con mayor precisión sus propias necesidades, las dificultades que atraviesan y las posibilidades y desafíos para superarlas.

El punto de partida, como se viene desarrollando, es el territorio. Éste funciona como articulador de políticas, en la medida que contiene las dinámicas y relaciones de los sujetos, sus formas de producir y de pensar.

Las trayectorias particulares de las organizaciones del sector, a partir de la experiencia en las localidades y provincias, entran en contradicción con políticas pensadas de arriba hacia abajo, diseñadas desde las oficinas públicas

El carácter específico de cada experiencia, su objeto, las características de la comunidad, los grupos sociales que participan y sus medios materiales y simbólicos hacen que los enfoques de políticas uniformes, con recursos rígidamente preestablecidos, resulten muchas veces poco adecuados.^[15]

Al pensar al territorio como articulador de políticas se le otorga una importancia central a las necesidades y aspiraciones de los actores locales y regionales. Entonces, la participación activa de los actores en la generación de políticas públicas es importante para abordar de manera más acabada las problemáticas, evitar caer en suposiciones y otorgarle un papel significativo al sector en la toma de decisiones.

De manera que bajo esta mirada, se parte de la estrategia de la concertación y co-construcción de acciones de fomento a partir de alianzas entre agentes, con base en encuentros de los organismos de promoción junto al sector solidario, la academia, los gobiernos y entidades públicas y privadas presentes en los territorios.

El proceso de co-construcción de políticas públicas en el campo de la ESS implica para los gobiernos abrir el juego a la participación de actores diversos, como los sindicatos, las cooperativas, las mutuales, las universidades y el sector comunitario, donde las diferencias secundarias queden a un costado para dar lugar a acuerdos o alianzas superadoras, que tengan como principal objetivo la satisfacción de las necesidades de la comunidad.

En términos de Mendell (2007), consiste en generar un contexto institucional multiparticipativo y multisectorial comprometido con un proyecto de “gobernanza distributiva”. Para esta autora, la clave consiste en generar espacios de negociación que consideren el papel de los actores democráticos (las cooperativas y mutuales, por ejemplo) en la generación de capital material, social y simbólico, aprovechando su capacidad de construir estrategias de desarrollo alternativas.

Pero la responsabilidad de construir estos espacios no recae solamente en el sector público, sino que los movimientos sociales, las organizaciones, mediante la acción colectiva deben poner en marcha mecanismos de instalación de temas en la agenda pública y exigir participación en la toma de decisiones. Nadie conoce mejor las necesidades genuinas de las comunidades y las prácticas que pueden favorecer procesos de desarrollo situado como las organizaciones cooperativas y mutuales presentes en el territorio.

Las organizaciones de la sociedad civil “tienen un conocimiento acumulado de la realidad práctica de la ESS y pueden aumentar la escala de sus actividades sobre la base de la interacción con el poder público, ya sea en la concepción o la aplicación de las políticas públicas para alentar, promover, apoyar, supervisar y diseminar la ESS”.^[16]

Los gobiernos no tienen la misma capacidad que los actores de la sociedad civil para identificar las necesidades emergentes y las nuevas prácticas para promover el desarrollo integrado. La incorporación de su participación es trascendental para abordar las problemáticas de manera integral. El desafío para las organizaciones es justamente encontrar aspectos en común que las aglutine, dejando en un plano secundario las diferencias particulares. El gobierno por su parte no debe hacer oídos sordos a estas exigencias.

Si se intenta establecer una política pública eficaz el gobierno debe prestar apoyo a los participantes de la economía social y brindarles los medios de definir sus prioridades y negociar con la naturaleza y alcance de las intervenciones gubernamentales en ese ámbito. Este proceso de coproducción de políticas públicas es imprescindible si se quiere delimitar una política eficaz.^[17]

En el proceso de generación de políticas públicas es necesario identificar las problemáticas y dificultades del sector para tener una base sólida a partir de la cual interpretar cuáles son las políticas públicas más adecuadas para fortalecer a estas organizaciones. A partir de la correcta interpretación de las necesidades y problemas que atraviesan las cooperativas y mutuales se puede realizar un abordaje de manera compleja y abarcativa, para evitar caer en suposiciones.

 

¿Qué políticas? Hacia una tipología de políticas públicas a nivel local para el sector cooperativo y mutual.

En primer lugar se identifican elementos centrales a considerar al momento de diseñar políticas públicas adecuadas y efectivas en pos de fortalecer al sector. Estos elementos, desde este punto de vista, son transversales a cualquier instrumento o política específica a implementar.

En un segundo momento, se pone a consideración una tipología de las políticas específicas necesarias para fortalecer al sector, teniendo en cuenta las dificultades particulares identificadas, y las propuestas efectuadas por los referentes. Dichas políticas tienen como propósito incidir en dimensiones puntuales que hacen al desarrollo de las cooperativas y mutuales en su conjunto.

Las políticas específicas direccionadas al sector deben estar alineadas con ciertos aspectos transversales que se destacan a continuación, y que funcionan como base para pensar las políticas públicas para el cooperativismo y el mutualismo.

El primer elemento central es la necesidad de trabajar en una cultura pública cooperativa y mutual, que fomente valores positivos y conduzca a relaciones sociales horizontales y democráticas, donde prime la construcción colectiva frente al individualismo y la fragmentación que propone el neoliberalismo.

Pero en esta transformación cultural, es imperante profundizar la perspectiva de género, para realmente atacar la desigualdad en todas sus formas e introducir mayores niveles de democracias dentro de las organizaciones y para con su entorno. Dentro de las organizaciones del sector cooperativo y mutual todavía persisten prácticas anti-democráticas y machistas, que son producto de lógicas sociales patriarcales que se dan en esferas más amplias. Dichas prácticas se reflejan en el bajo grado de participación de las mujeres en espacios de decisión hacia adentro de las organizaciones, así como también en las condiciones laborales, las tareas y roles asignados.

La cuestión de género ha tomado incumbencia en la agenda pública en los últimos años debido principalmente a la acción colectiva del movimiento feminista. Hay un proceso de concientización y empoderamiento de las mujeres que genera mayores condiciones de igualdad y avances en la conquista de los derechos. Este movimiento político ha penetrado en las diferentes estructuras organizacionales, políticas y económicas. Las organizaciones de la ESS no son ajenas a este proceso, hay un gran trabajo en materia de género en las cooperativas y mutuales, tanto a nivel de base como en las federaciones y confederaciones.

 

Si nuestra propuesta es radicalizar la democracia, establecer nuevas formas de distribución de la riqueza y asentar las bases de una economía y sociedad solidarias, tenemos que considerar a las mujeres como sujetos de estos procesos y profundizar el diálogo con el pensamiento y el movimiento feminista. La economía solidaria es un espacio privilegiado para ejercitar nuevas prácticas y proporcionar vivencias de igualdad y de autonomía para las mujeres.^[18]

 

La potencialidad de la juventud en el desarrollo del sector es otro elemento central a fortalecer por parte de las políticas públicas. Este grupo poblacional demuestra un alto grado de interés en involucrarse en los asuntos públicos de sus respectivas localidades, tiene una gran capacidad de organización y tiene muchos años de trayectoria por delante, pensando en el futuro de las localidades.

En este sentido, resulta necesario profundizar los procesos de formación cooperativa, tanto en los ámbitos educativos formales como así también en espacios generados por las propias organizaciones, con el objetivo de formar cuadros técnico-políticos que difundan la cultura cooperativista y mutualista.

Otro tema importante es que el Estado reconozca la especificidad del sector y su incidencia en políticas públicas. De acuerdo a los referentes, el sector es considerado de manera incorrecta: se toma a una organización de la ESS como a una empresa oligopólica o se la asimila al emprendedor autónomo, y es allí donde radica una de las mayores dificultades para el diseño de legislaciones novedosas y políticas públicas acordes.

Es por ello que se demanda la participación activa de las entidades en la formulación de políticas públicas debido a las características particulares que éstas detentan. En definitiva, desde las cooperativas y mutuales, se reclama el reconocimiento suficiente como sector importante y potente de la economía nacional, además de su faceta social y territorial, en cuanto a la vinculación directa a las economías regionales. Esta identificación de las particularidades del sector es la base para pensar políticas públicas que tiendan a su fortalecimiento.

Como uno de los factores que hacen a la especificidad del sector, hay que tener en cuenta su heterogeneidad. Las características de las organizaciones varían de acuerdo a sus trayectorias históricas, sus imbricaciones en el territorio y sus actividades. Una cooperativa agropecuaria no tiene la misma realidad que una cooperativa pequeña de vivienda, o una de trabajo. Cada una tiene sus realidades diversas más allá de estar nucleadas en un mismo sector. Por eso es importante no homogeneizar las políticas ante realidades heterogéneas, sino trabajar en base a las necesidades específicas de cada territorio.

A partir de las dificultades y problemáticas detectadas a través de la opinión de los actores principales del sector, surgen propuestas que permiten diseñar una tipología de políticas, que necesariamente se deben tener en cuenta si se desea avanzar en materia de políticas públicas provechosas para las organizaciones del sector. Estas categorías fueron elaboradas a los fines de operativizar el análisis, si bien las personas entrevistadas no han sido identificadas  a priori.

Dicha tipología fue construida en base a una fusión de los datos obtenidos mediante las entrevistas con los instrumentos de políticas públicas para la ESS propuestos por la Organización Internacional del Trabajo^[19], por lo que resulta útil tomarlos como guía para realizar una readaptación de dicha clasificación en base a la voz de los actores. En otras palabras, lo que las organizaciones están reclamando y proponiendo tiene un correlación importante con los debates que se están dando a nivel internacional.

Cabe mencionar que en algunas categorías ya se han implementado acciones concretas a través de distintos niveles estatales, fundamentalmente en el período 2003-2015. A modo de síntesis, en la fase de recuperación de la crisis económica que tuvo su quiebre en 2001, muchas políticas estuvieron enfocadas a la ESS como un motor rápido de recuperación del trabajo y la inclusión social. Éstas políticas se enmarcan en un proyecto político basado en un modelo productivo-inclusivo, orientado al impulso de la industria nacional, el fortalecimiento de los eslabones productivos y el desarrollo del mercado interno, con énfasis en la inclusión social a través de la mejora en las oportunidades laborales, educacionales y sanitarias.

A pesar de los múltiples aciertos en este período, hay algunos desafíos que todavía quedan por asumir, que se vieron truncados o quedaron inconclusos, en gran parte por la irrupción en 2015 de un modelo de Estado neoliberal, que adoptó una postura de hostilidad frente al campo de la ESS, generando un ámbito perjudicial para las cooperativas y mutuales.

El retorno actual de un proyecto político que tiene como eje de agenda pública el fortalecimiento de la ESS, obliga a reflexionar sobre aquellas políticas exitosas en términos económicos y sociales, y repensar aquellos aspectos en los que se debe profundizar. En estos términos, se identifican los siguientes tipos de política para el desarrollo del sector cooperativo y mutual:

- Formación, educación básica y cualificación profesional. Para propiciar la cultura cooperativa de la que se habló anteriormente, la dimensión educativa es una herramienta central que se debe abordar a lo largo de todas las etapas generacionales. En cuanto a la legislación nacional vigente, la Ley N° 23.427 establece la creación del Fondo para Educación y Promoción Cooperativa, que tiene como una de sus finalidades principales promover la educación cooperativa en todos los niveles de enseñanza primaria, secundaria y terciaria. También el Decreto-Ley 20.337/73 establece, entre otras cosas un fondo específico para las entidades de la ESS que debe ser destinado a la educación cooperativa.

A su vez, muchos gobiernos provinciales han sancionado normativas particulares para la implementación de la educación cooperativa en sus territorios, como por ejemplo Córdoba (Ley N° 7734), Misiones (Ley Nº 121), Buenos Aires (Ley N° 13688), Mendoza (Ley N° 5.347), Neuquén (Ley N° 2.957), por mencionar sólo algunas.

Se propone para efectivizar los marcos regulatorios existentes, la creación de consejos de Educación Cooperativa al interior de las provincias, que permitan diseñar y ejecutar políticas concretas, donde intervenga el sector educativo, el sector de la ESS y el Estado.  También es necesario profundizar los programas de  capacitación laboral en las cooperativas y mutuales, la formación en valores cooperativos, autogestión y participación democrática, y el apoyo para la creación de Establecimientos Educativos especializados en Cooperativismo y Mutualismo. Ejemplos en este sentido son la creación en 1973 de Idelcoop Fundación de Educación Cooperativa, y la reciente conformación en 2017 del Instituto Universitario de la Cooperación. Son instituciones provenientes del sector y que proponen una formación específica vinculada a la temática.

 Incluso en muchas instituciones de educación superior públicas de todo el país se implementan propuestas académicas orientadas en la temática, como tecnicaturas, carreras de grado y posgrados. Es importante tomar en cuenta estas experiencias para  multiplicar las propuestas a lo largo y a lo ancho de todo el país.

- Articulación territorial. Surge la necesidad de impulsar proyectos de integración y asociativismo entre organizaciones, recursos humanos activos destinados a profundizar y densificar el entramado organizacional a nivel territorial; pensado en provincias y regiones para una mayor participación en espacios de discusión y articulación en torno a políticas públicas.

Un antecedente importante es el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”, que tuvo como principal objetivo el aumento de la inclusión social a través de la generación de puestos laborales y de ingresos, mediante la consolidación de proyectos territoriales que promovieran a las organizaciones de la Economía Social. Además del financiamiento y la asistencia técnica, uno de los principales componentes del programa consistía justamente en el fortalecimiento de los espacios locales de concertación, mediante la creación de Consejos Consultivos, conformados por los actores locales.

Estos espacios de construcción colectiva apuntan a mejorar la participación de las organizaciones de base, conocer las particularidades territoriales donde se asignan los recursos y canalizar de manera efectiva las demandas de distintos actores. De esta forma se pueden facilitar la generación de acuerdos territoriales que permitan orientar e impulsar procesos de desarrollo económico y social. Se señala, teniendo en cuenta este tipo de experiencias, la necesidad de generar espacios que permitan la multiplicidad de voces, el desarrollo de debates y la planificación sectorial conjunta, en pos del desarrollo local y regional.

Se identifica, a su vez,  el desafío fortalecer y multiplicar los vínculos dentro del sector, pero fundamentalmente con los demás sectores sociales (movimiento obrero, pymes, profesionales). Muchos coinciden en que es necesaria la conformación de un movimiento nacional que exceda a las organizaciones del sector. Es relativamente bajo el grado de articulación en comparación al que existe de hecho entre el capital privado y trasnacional, por lo que la ESS debiera tener igual o mejor grado de vinculación no sólo en términos institucionales sino y por sobre todo, en términos económicos.

- Acceso a créditos y financiamiento solidarios. Es necesario generar un sistema de financiamiento acorde a las realidades del sector, que focalice en la producción y el empleo, y  permita diseñar un mecanismo de recuperación económica a corto y largo plazo. Se solicita en esta línea una mayor facilidad en el acceso al financiamiento suprimiendo barreras burocráticas, tasas de interés de acuerdo a las posibilidades reales de las entidades, y líneas de crédito para la incorporación de infraestructura y tecnología. Un avance concreto en este sentido lo constituyó la Ley Nacional N° 26.117 de Promoción del Microcrédito (2006), incorporando al microcrédito como herramienta para el desarrollo de la Economía Social. Con un presupuesto inicial de 100 millones de pesos anuales, los objetivos se centraron en regulación y la promoción a las instituciones de microcrédito, así como en garantizar el acceso al crédito a las organizaciones sin fines de lucro y autogestionadas, a tasas realmente accesibles y facilitando el mecanismo de garantías y modalidad de operatoria.

Los actores financieros de carácter cooperativo y mutual, quienes tienen una visión social de la economía y la preocupación de que el dinero se multiplique en los territorios locales, con la generación de condiciones por parte del Estado deben tomar mayor protagonismo en el sistema financiero nacional.

- Definición de los marcos jurídicos y reguladores. Definir la cuestión normativa permite dotar de mayor institucionalización a las políticas y asegurar condiciones de funcionamiento de las relaciones sociales. En materia normativa, se destacan tres leyes importantes promulgadas en el período 2003-2015 en pos de mejorar las condiciones de las organizaciones. Una de ellas es el Monotributo Social que funciona hasta la actualidad como subsidio a la formalización de las relaciones de producción y de empleo. Procura avanzar en la formalización de los emprendimientos para que puedan facturar, acceder al sistema jubilatorio y de obras sociales. La segunda es la ya mencionada Ley de Microcrédito, que permitió garantizar la accesibilidad al crédito blando a las organizaciones de la ESS. Por último, se destaca la ley de Marca Colectiva, que data de 2008. Ésta ley incitaba a la creación de identidades conjuntas y valor agregado en el sector, propiciando asistencia técnica y financiamiento. Trataba de generar una herramienta que posibilite y potencie la articulación intrasectorial.

Entre las propuestas hacia adelante se destacan el establecimiento de regulaciones  impositivas, a escala local, provincial y nacional de acuerdo a las características de las organizaciones (las cuales son sin fines de lucro). Esto implicaría mantener la exención de ciertos gravámenes y promover la eliminación de otros que todavía siguen alcanzando a las organizaciones, de igual forma que a las empresas del capital privado.

Asimismo, se propone la implementación de ordenanzas a escala local, que impulsen activamente el desarrollo de la ESS, contemplando el carácter específico de las mismas. Es decir, que establezcan lineamientos de política direccionados específicamente al fortalecimiento de las cooperativas y mutuales, otorgando mayor protagonismo en la generación de empleo y producción local.

- Definición de las estructuras gubernamentales, a diferentes niveles, para la acción de la ESS. En este sentido, resaltan propuestas como la jerarquización de las estructuras en cuanto a su ubicación en el organigrama de los gobiernos y su asignación presupuestaria. A modo de ejemplo, la subsecretaría de cooperativas y mutuales de la Provincia de Córdoba en 2015 pasa de pertenecer al Ministerio de Desarrollo Social a ser parte del Ministerio de Industria. En la situación anterior se lo consideraba un sujeto necesitado, lo que se traducía en una visión de tipo asistencialista. Bajo esta visión el sector sería una alternativa o “refugio” para los más carenciados o con menos oportunidades. En cambio, en la nueva estructura, se lo toma como sujeto productor, otorgándole protagonismo en la generación de valor y motorización de la economía.

Hacia el futuro es importante reflexionar en algunos temas como la unificación y articulación de políticas nacionales y provinciales; la coordinación de los distintos ámbitos públicos para evitar superposiciones actuales; y la creación de órganos de contralor que supervisen el accionar de los gobiernos. Se señala también que es necesario crear ámbitos de articulación entre distintos departamentos del Estado, ya que es un tema transversal a todas las áreas de gobierno y no debe ser compartimentalizado. La creación de mesas interministeriales o intersecretariales permitiría un abordaje integral de la cuestión.

- Constitución y organización de la oferta y la demanda en la producción del sector. Es fundamental el rol que puede desempeñar el Estado en cuanto a acciones concretas de intervención en el mercado de bienes y servicios provenientes de cooperativas y mutuales. Un ejemplo de estas intervenciones lo constituye el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, creado en el año 2009, desde el cual se ejecutan obras de infraestructura, equipamiento urbano o saneamiento ambiental en comunidades locales. Ésta política fundamentalmente apuntó a la generación de cooperativas para hacerse cargo de estos servicios.

 En relación a la oferta, se propone el impulso de subsidios y créditos para aquellas obras de infraestructura básica e innovación tecnológica, la articulación y complejización de las cadenas de valor. En cuanto a la demanda, se destacan la dirección de un porcentaje de los presupuestos públicos a la compra de productos y/o la contratación de servicios provistos por cooperativas y mutuales promoviendo el “compre economía social”. El “compre cooperativo” tiene como antecedente un numeroso prontuario de ordenanzas municipales que indican que un porcentaje concreto de la provisión de productos y servicios debe pertenecer al sector de la ESS. Finalmente, se señala la necesidad de abrir desde el Estado espacios de comercialización co-gestionados entre los gobiernos locales y las organizaciones de la ESS a los fines de nivelar las asimetrías con los grandes capitales privados.

Conclusiones preliminares

Son innumerables los aportes que las cooperativas y mutuales realizan en sus territorios. A partir de sus producciones, servicios y actividades sociales mejoran la calidad de vida de las comunidades, en lo que respecta al empleo, los servicios públicos, la salud, la vivienda, la educación y la recreación. Por eso es fundamental que el Estado, a través de políticas públicas activas, genere las condiciones necesarias para el fortalecimiento de las organizaciones.

En este sentido, se resalta la importancia de la co-construcción de políticas, que impulsen la participación activa del sector en la identificación de problemáticas y las estrategias para su abordaje.

A partir del desarrollo del trabajo, tomando como elemento sustancial la visión de los referentes, se lograron analizar ciertos elementos transversales a considerar para la construcción de una agenda del sector.

La cuestión cultural es un factor fundamental. Es necesario construir un sistema de valores cooperativos y mutuales, compuesto por relaciones sociales horizontales, concepciones de trabajo mancomunado y principios democráticos. En esta tarea prioritaria, la juventud debe jugar un papel trascendental.

Incluir la perspectiva de género en las políticas es otro aspecto clave. Se requieren medidas de acción positiva, que perforen las condiciones de desigualdad en las cuales se desenvuelven las mujeres al interior de las organizaciones. Mejorar las situaciones laborales, promover la participación en espacios de decisión son los temas de agenda.

Las cooperativas y mutuales deben ser reconocidas en su especificidad, a partir de su inserción en las dinámicas territoriales, su contribución a las economías regionales y los fines para los cuales existen, que escapan a las lógicas de acumulación de capital para invertir sus excedentes en las comunidades donde se establecen.

Otro aspecto subyacente es el alto nivel de heterogeneidad del sector, que responde a factores espaciales, históricos, políticos y económicos. Es un desafío de las organizaciones encontrar puntos de encuentro que las aglutine, que con seguridad son mucho mayores que las diferencias secundarias.

A través de las opiniones de los dirigentes también se pudo establecer una clasificación de las propuestas de políticas, entre las cuales se distinguen propuestas de: articulación territorial; definición de los marcos jurídicos y reguladores; acceso al crédito y financiamiento solidarios; constitución y organización de la oferta y demanda; formación, educación básica y cualificación profesional; y definición de las estructuras de gobierno.

 Como se señaló a lo largo del trabajo, se considera que la metodología adecuada para el diseño, ejecución y evaluación de estas políticas es la Co-Construcción, que implica una participación activa de los actores involucrados. Para finalizar, se introducen algunas ideas acerca de los aportes que esta metodología puede generar en cada tipo de política, particularmente a escala local, y posibles instrumentos para materializar dicha metodología.

Con respecto a la articulación territorial, -la generación de espacios de participación y toma de decisiones, como mesas de diálogo y redes de articulación-, es una herramienta que ha demostrado históricamente su eficacia política y económica, ya que permiten conocer las realidades territoriales donde se aplican las políticas, canalizar de manera más rápida las demandas y planificar soluciones en base a consensos legítimos.

En relación a la definición de los marcos normativos la incorporación de la perspectiva de las organizaciones en la redacción de ordenanzas específicas y el dictado de decretos, es una acción necesaria que debería emprenderse desde los concejos deliberantes y los ejecutivos de cada gobierno local. La generación de instancias de diálogo en este sentido, permitiría también incorporar demandas sectoriales a la agenda política y traducirlas en normativas concretas.

 En referencia al acceso al crédito y financiamiento solidarios, mediante la creación de órganos consultivos y decisores cogestionados entre el sector público y de la ESS, se pueden poner a disposición recursos económicos, donde las organizaciones puedan decidir dónde destinarlos (por ejemplo, para la compra de maquinarias, insumos, capacitación, etc.). Dichos recursos pueden ser fondos fijos del presupuesto municipal, o un porcentaje de la recaudación mediante algún impuesto o tasa específica.

Para movilizar la oferta y demanda de productos del sector es necesario generar instancias de vinculación incorporando también a las empresas de la economía tradicional, las cuales pueden ser potenciales demandantes de bienes y servicios de la ESS. A través de canales de difusión y conexión, tales como portales web, las empresas cooperativas pueden ampliar su cartera de clientes, evitando caer en los monopsonios, donde el Estado se convierte en su único comprador.

En el ámbito de la formación, se requiere una mayor articulación entre las organizaciones y las instituciones educativas de carácter público y privado. La generación de becas orientadas a organizaciones cooperativas y mutuales, la construcción conjunta de propuestas académicas, la promoción de las pasantías profesionales en organizaciones de la ESS pueden ser algunas acciones en esta línea.

Por último, en la definición de las estructuras de gobierno es fundamental la incorporación paulatina de referentes del sector en puestos de decisión, sobre todo en aquellas dependencias donde la ESS puede aportar significativamente. Esto es un proceso que se viene impulsando recientemente desde el gobierno nacional, y que se debe profundizar en cada localidad del país.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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