Revista Idelcoop, nº 229. Noviembre 2019 - ISSN 0327-1919 / Sección Reflexiones y Debates

Idelcoop Fundación de Educación Cooperativa

 

Economía social y solidaria en las gestiones municipales de la alianza Cambiemos en el Conurbano bonaerense. Entre el desconocimiento y el desmantelamiento[1]

 

Ruth Muñoz[2]

 

Artículo arbitrado

Fecha de recepción: 28/08/2019

Fecha de aprobación: 27/09/2019

 

Resumen

El artículo presenta un breve panorama sobre las intervenciones estatales municipales orientadas a la economía social y solidaria en relación con el signo político partidario gobernante a nivel municipal y a los cambios producidos a partir de las elecciones de 2015. Toma como base un trabajo de campo realizado entre 2016 y 2018 que se propuso la identificación de tales intervenciones en los 24 municipios o partidos del Conurbano bonaerense entre 2012-2018. En este trabajo ponemos el énfasis en los municipios gobernados por la alianza Cambiemos, luego de distinguir dos sentidos mayoritarios de las intervenciones, las cuales se debaten entre el desmantelamiento y el desconocimiento. El artículo finaliza con unas reflexiones en clave del papel de las políticas públicas para aumentar el reconocimiento y el alcance de la economía social y solidaria en nuestro país.

 

Palabras clave: economía social y solidaria, políticas públicas, Conurbano bonaerense, alianza Cambiemos

 

Introducción

A pesar de la inexistencia de consenso en el campo al respecto de cómo nombrar las prácticas alternativas a las relaciones salariales, en este artículo utilizamos la categoría de economía social y solidaria (ESS) siguiendo autores como Bénédicte Fonteneau, Nancy Neamtan, Fredrick Wanyama, Leandro Pereira Morais y Mathieu Poorter;[3] Yves Vaillancourt y Louis Favreau;[4] entre otros, por considerar que es la expresión más amplia y que tiende puentes entre experiencias que se orientan preponderantemente por lo que José Luis Coraggio[5] denomina la reproducción ampliada de la vida y no la del capital. Según el tipo de experiencia que se trate, a su vez, se rigen por principios y valores específicos, como ser la democracia interna o el compromiso con la comunidad, y se suma a esta caracterización básica su carácter híbrido, definido por la combinación tanto de componentes mercantiles como de componentes no mercantiles y no monetarios.[6]

Nos ocupamos en este trabajo de las políticas que promueven dicha economía (en adelante, políticas de la economía social y solidaria –PESS–), entendidas como las intervenciones estatales que se dedican a ese fin de modo explícito y activamente.[7] Poner el énfasis en los debates latinoamericanos que se desarrollan alrededor de estas políticas implica el tratamiento, entre otras cuestiones, de los distintos tipos de destinatarios a los que se dirigen y la generación de redes entre los mismos, con el fin de potenciar el conjunto de experiencias de la ESS, no solo en términos económicos sino también culturales y políticos. En ese sentido, uno de los debates clave en nuestra región es la relación entre la ESS y la denominada economía popular, entendida por Coraggio[8] como el conjunto de actividades que realizan los trabajadores fundamentalmente a partir de sus capacidades de trabajo para la reproducción de la vida de sus miembros, lo cual resulta indispensable para la subsistencia de las amplias mayorías de nuestro territorio. De todos modos, tal y como señala el autor, ello no implica que la economía popular sea siempre ni predominantemente solidaria.

Por tanto, cómo abordar dicha economía con herramientas que difieran de la tradición hegemónica de la economía informal, que presiona por su empresarialización,[9] sin a la vez caer en una postura normativa sobre la solidaridad en la vida en los sectores populares, tal y como señala Pablo Ignacio Chena[10] en su crítica a la ESS, es uno de los desafíos a encarar tanto a nivel teórico como de las prácticas de nuestro campo, siempre que se adopte un marco de pluralismo económico. De todos modos, en este artículo no tenemos espacio para profundizar al respecto ya que decidimos poner el énfasis en parte de los hallazgos empíricos producidos recientemente, para dejar apenas enunciadas las categorías elementales que nos estructuran teóricamente.

En particular, en este trabajo nos proponemos describir y analizar las intervenciones de las gestiones municipales a cargo de la alianza Cambiemos^[11] en relación con la ESS en el Conurbano bonaerense[12] en el período 2016-2018. Para ello, nos basamos en un trabajo de identificación y análisis comparativo de las PESS con información producida en el marco del trabajo de campo realizado entre diciembre de 2016 y julio de 2018 en el proyecto de investigación orientado (PIO) denominado “Políticas sociales y económicas en los municipios del Conurbano bonaerense”, llevado a cabo en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento junto con CONICET. Dicho campo consistió en la realización de entrevistas estructuradas a funcionarios, técnicos y empleados municipales que realizaron una autoidentificación nominal de las PESS que encaraban en cada uno de sus municipios, y las asociaron a los siguientes términos claves: economía social, economía solidaria, economía popular, cooperativismo, asociativismo y autogestión (y sus posibles combinaciones). Pudimos realizar las entrevistas a agentes municipales en casi la totalidad de los partidos, con excepción de Morón que resultó inaccesible. Este se reconstruyó a partir de otras fuentes.[13]

Además, en el marco de la tesis de doctorado de la autora, se realizaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios municipales de gestiones anteriores, a funcionarios nacionales y provinciales tanto del Gobierno actual como del anterior y a actores sociales relacionados con la práctica de la ESS. El panorama de las PESS en los 24 partidos del Conurbano se complementó con información secundaria proveniente de estadísticas oficiales, trabajos académicos, documentos institucionales, los sitios web de los municipios y los medios de prensa.

El artículo comienza con un breve panorama sobre las PESS a nivel nacional, para poner luego el foco en la presencia/ausencia de las intervenciones estatales en materia de la ESS en el Conurbano en relación con el signo político partidario gobernante. Ello implica, en primer lugar, un repaso sobre los cambios producidos en tales signos luego de las elecciones de 2015, para dedicarnos después a los municipios gobernados por Cambiemos. Al respecto, distinguimos dos sentidos de las intervenciones en relación con la ESS. Por un lado, los municipios que desmantelaron las PESS existentes en el período anterior (2012-2015) y, por otro lado, los municipios que calificamos con “desconocimiento” de la ESS, tomando la expresión utilizada por un funcionario local, con cargo político, perteneciente a Cambiemos.

En relación a este segundo grupo de municipios, reconocemos dos tipos de posicionamientos. En primer lugar, el del Municipio de San Miguel, que mantuvo las políticas que hasta 2015 denominaba de “economía social”, aunque del análisis realizado se observa que promovía formas de economía popular con un sentido mercantilista convencional, e ignoraba los componentes no mercantiles y no monetarios que sostiene la economía popular (tal y como la ESS). En segundo lugar, se encuentran los municipios que no desarrollan políticas para ningún tipo de expresión del amplio campo de la ESS y que siguen optando por el emprendedorismo “a secas” o la responsabilidad social empresaria más convencional. Luego de desarrollar cada uno de estos sentidos de las intervenciones identificadas, el trabajo finaliza con reflexiones en clave del papel de las políticas públicas para aumentar el reconocimiento y el alcance de la ESS en nuestro país.

 

Breve contexto sobre la economía social y solidaria a partir del gobierno de Cambiemos a nivel nacional

La alianza Cambiemos, que asumió el Gobierno nacional y de la Provincia de Buenos Aires en diciembre de 2015, produjo cambios importantes para la ESS, que perdió prácticamente todo lugar en los discursos oficiales. Aunque muchas políticas nacionales de los Gobiernos previos hayan logrado persistir, la categoría de “economía social”, que formaba parte de los discursos de dichos Gobiernos, prácticamente dejó de ser utilizada. A su vez, se comenzó a usar más la categoría de “economía popular”, al entenderla, en general, como sinónimo de la economía informal. Pero no se trató solo de cambios discursivos. La ESS pasó a sufrir los impactos de la nueva política económica con mayor intensidad que otros sectores de la economía, en virtud de las vulnerabilidades que le son propias.

Apenas a unos meses de iniciado el nuevo Gobierno, el programa Facultad Abierta, desarrollado en Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires, advertía sobre la acuciante situación de las empresas recuperadas por sus trabajadores, panorama que puede ser tomado como representativo de la situación imperante para toda la ESS. Allí se sostenía que el Gobierno:

 

[N]o solo no ha tomado ninguna medida en su favor, sino que ha demostrado indiferencia y hostilidad (…). Los impactos más evidentes están relacionados con el aumento generalizado de costos de los insumos, el descenso abrupto del consumo, la apertura de importaciones, la devaluación que encareció insumos importados y arrastró a los nacionales y, principalmente, por los enormes aumentos tarifarios.[14]

 

Luego el rumbo económico se sostendría durante todo el período analizado y la situación socioeconómica fue empeorando paulatinamente, lo que generó impactos negativos tanto en virtud de las condiciones macroeconómicas que se fueron deteriorando sistemáticamente, como en virtud del sostenimiento de políticas procíclicas que profundizaron la crisis. A este panorama se suma un tratamiento indiferenciado de los diversos tipos de agentes económicos como, por ejemplo, en lo relativo al aumento de las tarifas que perjudicaron sobremanera al sector de la ESS, el cual no contó con ningún tipo de protección. De hecho, para poder seguir en funcionamiento, observamos en muchas empresas recuperadas del Conurbano la acumulación de deudas impositivas y de servicios públicos impagos, junto con ajustes en los retiros a través de los que remuneran a sus trabajadores –estrategia que, en un contexto inflacionario como el actual, empeora aun más las condiciones de vida de sus miembros–.

En términos más específicos, desde la denominada Secretaría de Economía Social (en el actual Ministerio de Salud y Desarrollo Social), se nota que los destinatarios de las PESS, que sostuvo el gobierno de Cambiemos a nivel nacional, se organizaron a través de una separación entre aquellos que reciben asistencia y los que merecen ser promovidos. Entre los primeros, considerados inempleables, se destacan los programas de transferencia condicionada de ingresos, como el salario social complementario y la transformación del Argentina Trabaja en Hacemos Futuro, de la que nos ocupamos en otro trabajo.[15] Si bien los mismos dependen de dicha secretaría, un ex funcionario nacional fue categórico al respecto, “El Argentina Trabaja no es economía social, es transferencia condicionada” (agosto de 2018). Entre los segundos, se identificó un accionar más articulado entre dicha Secretaría y algunas dependencias del actual Ministerio de Producción y Trabajo, que exacerba la figura del emprendedorismo fundamentalmente individual o más ligado a la figura de las pymes. Aunque es preciso distinguir, ya no se trata de un emprendedorismo popular con la sobrevivencia en juego (tal y como se daba en los Gobiernos anteriores) sino que se trata, más bien, de un emprendedorismo con mejores condiciones de vida. El ejemplo mencionado sistemáticamente por diversas autoridades nacionales y provinciales como “la” salida a los “problemas de empleo” es el de la cervecería artesanal.[16]

Si bien las transformaciones en materia de las PESS a nivel nacional han sido muchas y ameritan un análisis específico que ya está siendo emprendido en varios trabajos,[17] en este artículo nos interesa poner foco en la escala local que aún ha sido prácticamente inexplorada.

 

Intervenciones estatales en materia de economía social y solidaria en el Conurbano en relación con el signo político partidario desde 2016

El trabajo de campo que procuró la identificación de las PESS en los 24 municipios del Conurbano bonaerense en 2016-2018 arrojó como resultado que catorce de ellos contaban con políticas activas hacia el sector. A continuación, haremos una descripción muy genérica al respecto. A nivel de destinatarios, se ocupan principalmente de emprendimientos unipersonales y familiares, emprendimientos asociativos, productores del periurbano (sobre todo, de la agricultura familiar) y población vulnerable. En relación con los instrumentos de política en los que se basan, se identificó un conjunto heterogéneo, aunque con distinto nivel de recurrencia el que sigue, de mayor a menor uso, el siguiente orden: formación y conocimientos; comercialización; ambiente institucional favorable; participación y difusión; y fortalecimiento de la reproducción y financiamiento directo. Y, a su vez, se trata de las PESS que tienen, en promedio, seis años y medio de implementación, habiéndose originado las de mayor trayectoria, durante la crisis del 2000-2001 (en los municipios de La Matanza y Moreno).

De un análisis comparativo que realizamos sobre las mismas a nivel de los 24 municipios, surgió el signo político partidario gobernante en cada municipio como una de las dimensiones explicativas más importante. En efecto, en once de los catorce municipios con PESS gobierna el Frente para la Victoria (FPV),[18] a lo que hay que sumar que lo hacía en los restantes tres municipios cuando iniciaron el diseño y la implementación de las PESS. Este es uno de los factores que torna relevante el análisis del impacto de la emergencia de Cambiemos en los Gobiernos locales a fines de 2015. Ello requiere, en primera instancia, un breve repaso sobre la situación de los signos políticos partidarios de cada municipio durante las gestiones anteriores y las actuales, el cual es resumido en el cuadro 1. En el mismo se presenta el nombre de la fuerza electa, de los intendentes (se hace abstracción de los casos de uso de licencias) y el resultado de continuidad o ruptura, el que no se corresponde directamente con la pertenencia o no al lema político sino a las líneas o grupos.

En ese sentido, podemos encontrar, por un lado, cambios en los partidos gobernantes con un mismo grupo en el Gobierno, lo que consideramos como continuidad para nuestro objeto de estudio. Es el caso de, por ejemplo, San Miguel en el que Joaquín de la Torre asumió la intendencia en 2012 bajo el lema del FPV, luego fue de los ocho intendentes que constituyeron el Frente Renovador (FR),[19] que en las elecciones de 2015 se presentaron como Unidos por una Nueva Argentina (UNA) y, al inicio de la gestión de 2016, pasó a las filas de Cambiemos e impuso esa misma trayectoria a la gestión local. A la inversa, se presentan casos que consideramos de ruptura cuando gobierna el mismo frente político pero con distintas líneas internas. Por ejemplo, el caso de Moreno que lo consideramos de ruptura en virtud de que, si bien en 2016-2019 siguió gobernando el FPV, la gestión de Walter Festa rompió con la hegemonía de la línea liderada por Mariano West, la cual estuvo a cargo del Gobierno desde 1995 hasta 2015.

 

 

El análisis de las gestiones locales en relación con la ESS del período 2016-julio de 2018 en comparación con el período 2012-2015 arroja un panorama relativamente estable en cuanto las intervenciones (o, en su defecto, la ausencia de las mismas) cuando hay continuidad en los signos político-partidarios de los Gobiernos locales, mientras que encontramos cambios sustantivos tanto en términos de avances como de retrocesos en la institucionalización de la ESS cuando se producen discontinuidades en los mismos.

En este artículo, nos ocupamos de los siete casos gobernados por Cambiemos, e identificamos tres sentidos de intervenciones en materia de la ESS. En primer lugar, aquellos municipios que tenían PESS y organismos específicos en las gestiones hasta 2015 y que la asunción de gobiernos de Cambiemos implicó en dos casos el desmantelamiento (Lanús y Morón), y en uno (Quilmes) su reducción en términos de la cantidad y el alcance de las políticas, junto con el desmantelamiento de dos de los tres organismos específicos que se ocupaban de nuestro campo de interés. En segundo lugar, identificamos los municipios sin intervenciones en materia de la ESS y que encaran políticas de emprendedorismo “a secas”, es decir, ni popular, ni social, ni solidario, junto con políticas de responsabilidad social de las empresas convencionales. Por último, el único municipio gobernado por Cambiemos, San Miguel, sostiene las políticas que durante la gestión anterior denominaba de “economía social” pero, sin embargo, en la gestión a partir de 2016, deja de utilizar dicha categoría, aunque continúa con la promoción y el fortalecimiento de la economía popular con una orientación mercantilista lo que, a nuestro juicio, sería otra forma de desconocer la ESS. A continuación, un cuadro síntesis de cada uno de estos casos, los cuales son desarrollados en los puntos subsiguientes.

 

 

Municipios que desmantelaron: Morón, Lanús y Quilmes

La primera estrategia que identificamos tanto en el caso de Lanús como en el de Morón, donde el Gobierno local pasa del FPV y de Nuevo Encuentro respectivamente a la alianza Cambiemos, es la total desarticulación de los organismos de la ESS y las PESS que desde allí se implementaban. Mientras que en Quilmes hubo desarticulación de organismos, reestructuración de los que siguieron vigentes y las intervenciones quedaron reducidas a una mínima expresión. En el caso de Lanús, las gestiones anteriores pertenecientes al FPV consideraban a la ESS como parte de las políticas sociales que llevaban a cabo (la categoría utilizada era la de “economía social”). Consta en un documento institucional sin título de 2009[20] el detalle de las mismas dentro de lo que denominan el “macro proceso de fomento a la economía social”, junto con los instrumentos y los destinatarios.

 

Aunque dicho documento oficial no hace referencia a los organismos municipales, por un medio local[21] se pudo detectar la existencia de la Dirección General de Economía Social, dependiente de la Secretaría de Políticas Sociales y Derechos Humanos. En una ordenanza del 2018,[22] se hace referencia a un traslado de prestación de servicios de una agente que pertenecía a dicha dirección hacia otra, lo que confirma la denominación del organismo, actualmente inexistente. Si bien por motivos de accesibilidad no fue posible realizar entrevistas a funcionarios de esos organismos, se observa una intervención con políticas originadas en los tres niveles estatales, toda la cual fue desarticulada. Los agentes municipales de la gestión actual entrevistados no identificaron ninguna PESS desde su municipio, y manifestaron desconocimiento sobre la gestión anterior, salvo por la Ley ALAS[23] que se sigue implementando desde otro organismo municipal. A su vez, no se encontró mención alguna a las categorías clave que se usaron para la búsqueda en nuestra investigación a lo largo de toda la página web del municipio bajo la gestión actual.

Por su parte, el municipio sobre el que sí hay registros oficiales e investigaciones específicas es el de Morón que durante las gestiones de Nuevo Encuentro fue uno de los casos con mayor desarrollo del Conurbano bonaerense y que contó con gran reconocimiento por parte de sus pares, tal y como sostuvieron, por ejemplo, el secretario de Trabajo, Empleo y Promoción de la Economía Social de Hurlingham: “En Morón desmantelaron todo y era una Subsecretaría que funcionaba muy, muy bien” (abril de 2018). En el mismo sentido, el coordinador general del Programa de Incentivo a la Producción Agroalimentaria del Instituto Municipal de Desarrollo Económico Local (IMDEL) de Moreno manifestaba que: “Lo que pasó en Morón fue una pena. No quedó nada de todo lo que se venía haciendo en materia de economía social y esa Subsecretaría era un norte para muchos” (mayo de 2019).

Al contar con este material de campo e información secundaria sobre la prolífica institucionalización de la ESS en dicho municipio durante la gestión anterior, se intentó por varios medios resolver los problemas de accesibilidad que se presentaron con los miembros de la gestión actual. Sin embargo, las entrevistas nos fueron persistentemente negadas. Obtuvimos la confirmación por parte de funcionarios nacionales del Gobierno actual (todos los subsecretarios de la Secretaría de Economía Social del MDSN): “La gestión actual de Morón no está haciendo nada en materia de economía social” (octubre de 2017).[24] Por otro lado, las entrevistas con miembros de la gestión anterior fueron acotadas, por lo cual la información secundaria resultó muy valiosa.

Siguiendo las tesis de maestría de Claudia Murchio[25] y Cynthia Srnec,[26] las PESS en Morón surgieron entre 2005 y 2006 y, como pudimos registrar, se mantuvieron hasta 2015, cuando cambió el signo político partidario del Gobierno local. Durante las gestiones de Nuevo Encuentro se desarrolló una estructura orgánica específica en torno a la ESS, la cual se fue modificando desde dos direcciones hasta la constitución en 2009 de la Subsecretaría de Promoción del Empleo y Economía Social. Ambas autoras dieron cuenta de una estructura dinámica, con sucesivos cambios y una tendencia a la centralización y el fortalecimiento de la Subsecretaría que fuera desarticulada durante la actual gestión.

Ambas tesis coinciden en la importancia específica de algunas de las dependencias dentro de la misma, en especial, la Coordinación de Promoción de Economía Social en la que funcionaba, por un lado, la Oficina de Promoción de Cooperativas y Mutuales y, en dicho ámbito, el Consejo Municipal de Economía Social y Solidaria (CMESS), y, por otro, la Oficina de Promoción de Emprendimientos Autogestivos, en la que se desarrollaba la Red Morón Emprendedores, la Feria de Emprendedores, la marca colectiva EME[27] y el Programa Municipal de Apoyo a Iniciativas Productivas. Solo del análisis de las denominaciones de las dependencias se desprende la diversidad de los instrumentos de política utilizados (capacitación y asistencia técnica, comercialización, visibilización, redes), apoyados en el desarrollo de varias ordenanzas, y, a su vez, la diversidad en los destinatarios, denominados como “los emprendimientos autogestivos, las cooperativas, las mutuales y las cooperativas de trabajo enmarcadas en los programas de ejecución de obras de infraestructura”.[28]

Es interesante, a su vez, considerar el papel del presupuesto participativo que excedía a la propia subsecretaría, como subraya Murchio.[29] En particular, la importancia del proyecto de fortalecimiento de la Feria de Emprendedores de Castelar Sur y el Fondo Rotativo Solidario para el mejoramiento habitacional. Sobre este último, la tesista expone el relato de un referente barrial al respecto de que “el municipio tenía mucho miedo de implementarlo porque no sabían cómo se podía implementar y qué podía resultar”.[30] Es decir, se trata de proyectos que lograron llevarse a cabo, a pesar de las resistencias que se manifestaban desde la gestión local. Si bien el presupuesto participativo sigue vigente en la actual gestión, no hemos podido acceder al listado de proyectos que son financiados.

Sobre la desarticulación de las PESS durante la gestión actual, quien nos brindó el panorama más completo fue una trabajadora que lleva adelante un emprendimiento de producción y venta de mermeladas y alfajores que fue destinataria de las PESS de la gestión anterior:[31]

 

La mayoría de las políticas de economía social de Morón han sido dadas de baja. En lo que respecta a la comercialización, los locales comerciales que teníamos en Al Oeste Shopping y en la terminal no están más. La marca EME ya no existe. Las ferias que rotaban por los barrios, ya no se las ve, solo se mantiene la feria del Consejo Deliberante, pero con otra impronta, menos popular y más food tracks, ahora son ferias pagas. Con respecto al financiamiento, desde 2015 no se accede a los microcréditos de la CONAMI[32] ni a los subsidios que daba el municipio con fondos propios. Se cortó con la línea de apoyo a las cooperativas y fábricas recuperadas. Los emprendimientos familiares y las cooperativas dejaron de ser proveedores del municipio y mirá que le vendíamos mucho al municipio. Nos llamaban para muchos eventos todo el tiempo. Ahora les compran a empresas. Los emprendimientos que siguen están en el área de producción y los cursos están dirigidos a las pymes, ya ni se habla de economía social. (Junio de 2017)

 

Por otro lado, Morón fue de los pocos casos que, tal y como desarrollamos en Muñoz,[33] logró implementar el programa Argentina Trabaja de modo acoplado con el resto de las PESS. Al respecto, en una entrevista a la directora de Políticas para el Trabajo de la gestión de Nuevo Encuentro, nos explicaba:

 

[A]l Argentina Trabaja en Morón siempre se lo pensó desde el parámetro de la economía social, que era algo transversal para nosotros (…). Por fuera del programa se armaron algunos emprendimientos con miembros del programa, que se articularon con los demás programas de la Secretaría. Por ejemplo, emprendimientos gastronómicos que tomaron los cursos de manipulación de alimentos o emprendimientos textiles, pero por fuera del programa por un tema fiscal que no podían facturar. (Agosto de 2018)

 

En base a una entrevista realizada a una de las docentes que realizaba ese acompañamiento, sabemos que esos emprendimientos gastronómicos eran algunos de los que realizaban el catering en eventos del municipio. En la actualidad, lo que se está implementando es el programa Hacemos Futuro y, prácticamente, se ha desactivado el Polo Productivo para la Economía Social, inaugurado en octubre de 2015 donde, tal y como expone un artículo de un medio local:

 

[S]e buscaba que funcionen los emprendimientos autogestivos y distintas cooperativas de trabajo de los programas Argentina Trabaja y Ellas Hacen vinculadas a los rubros textil, herrería y a la producción de bloques de hormigón premoldeados (…) y donde funcionaba la Cooperativa de Reciclaje Nueva Mente. (Octubre de 2015)^[34]

 

La situación del mismo durante la gestión actual, según otro medio local, se correspondía con un sugestivo titular: “Donde funcionó el Polo Productivo de la Economía Social, sobre la calle Córdoba, hoy se puede ver un paisaje signado por el abandono. Montañas de basura que nadie junta y falta de respuesta de la Municipalidad ante el reclamo vecinal” (junio de 2018).[35]

Como se observa, a pesar de haber sido un caso que desarrolló políticas y organismos municipales dedicados a la ESS, junto con una diversidad de actores del campo que comenzaron a ser articulados y fortalecidos desde la gestión municipal y que, también, discrepaban sobre el contenido de algunas intervenciones, el proceso de institucionalización parece no haber alcanzado un grado de madurez tal como para disputar su sostenibilidad en el marco de una gestión adversa a la ESS que, en menos de un año, logró desarticular una construcción que llevó más de diez años. Si bien no contamos con información con el detalle que precisaríamos, a partir de las entrevistas realizadas y de los trabajos aquí reseñados, se advierten condiciones iniciales objetivas para la coconstrucción de políticas que hacen a dicha institucionalidad, que fueron resquebrajadas ya durante el propio Gobierno local anterior.

Una clave al respecto son los términos de la relación entre promovidos y promotores y, en particular, el proceso de acompañamiento para la construcción de actores colectivos de la ESS. Al respecto, consideramos, por un lado, el auge y el declive que sufrió el CMESS, señalado tanto en Murchio como en Srnec:

 

[Al inicio, el CMESS era un] ámbito creado para el encuentro entre actores estatales y no estatales y propiciatorio de la participación (…) [donde] los funcionarios estatales se colocaron en un plano de simetría con las cooperativas y mutuales, cumpliendo el rol de un actor más, aunque con la capacidad de mediar entre las organizaciones y el Ejecutivo o el Concejo Deliberante para lograr la aprobación de las propuestas discutidas en el seno del CMESS.[36]

 

Sin embargo, ya en la propia gestión anterior dicho dispositivo encontró un techo político. Tal y como plantea Srnec,[37] si bien el CMESS fue constituido por el municipio originalmente como un espacio multiactoral para la coconstrucción de políticas públicas, fundamentalmente entre cooperativas, mutuales y emprendedores, existía en el mismo una:

 

divergencia entre los objetivos de los emprendedores y los miembros fundadores del CMESS, [lo que] operó como el principal impedimento para constituir un proyecto político común (…) [a lo que se suman] los diversos cambios en las áreas municipales a cargo de la política de economía social [que] debilitaron el espacio de participación y redujeron su capacidad de concertación; retrocediendo en la coconstrucción y la coproducción, reduciendo el papel de los actores de la economía social a una participación informativa.[38]

 

Resulta interesante, a modo complementario, retomar cómo eran visualizados y tratados los feriantes por parte de los agentes municipales. Srnec[39] señala que los participantes de la feria identificaron problemas vinculados a las condiciones de trabajo en la misma y a la falta de protección ante las inclemencias del clima, lo cual era percibido por parte de un funcionario municipal con los siguientes términos: “Deliran. Piden cosas al municipio que no pueden ser (…). Han pedido ponerle un techo, hacer una galería con la feria”.[40] Más adelante, la autora sostiene:

 

Las limitaciones de la infraestructura enfrentaban a los feriantes a condiciones precarias (…). Fueron tratadas por los funcionarios como demandas individuales, lo cual restó fuerza para llevar a cabo una acción conjunta y afianzar la construcción de la feria como un actor colectivo.[41]

 

Tanto lo ocurrido con el CMESS como con la feria deja planteado el interrogante si el no haber logrado conformar actores colectivos en condiciones de dar las disputas para la persistencia de estas políticas no fueron allanando, al menos en parte, el camino a la desarticulación realizado por la gestión actual.

Finalmente, el caso de Quilmes, con el cambio de Gobierno local hacia la alianza Cambiemos, sufrió transformaciones tanto en su estructura orgánica como en las PESS que se llevaban adelante desde diversas dependencias municipales, las cuales quedaron reducidas a una mínima expresión. La gestión anterior del FPV desplegó una estructura orgánica con varias dependencias que promovían distintos tipos de organizaciones y prácticas de la ESS que, según pudimos recabar, no tenían casi articulación entre sí.

Se encontraba, por un lado, la Dirección de Empresas Recuperadas y en Crisis que, hasta donde tenemos registro, es el único caso de organismo específico para atender a las empresas recuperadas. Si bien en el organigrama de la gestión actual sigue existiendo y tiene un director designado a su cargo, no se constató prácticamente actividad alguna más que la participación en actos oficiales, no se pudieron concretar las entrevistas que nos propusimos y tanto funcionarios de la gestión anterior como dirigentes del sector a nivel nacional sostienen que la dirección “no funciona más”. En base a medios locales, se pudo reconstruir la activa actuación municipal en diversos procesos conflictivos de recuperación, incluso con la participación directa del propio intendente,[42] quien es dirigente de la seccional de Quilmes de la Unión Obrera Metalúrgica,[43] con una importante trayectoria de acompañamiento a empresas recuperadas del sector. Es interesante destacar que, desde esta política surgió la única articulación identificada entre municipios y actores de la ESS con el Fondo Provincial de Fuerza Solidaria[44] que se constituye en un instrumento de financiamiento muy valioso ya que, entre otras cuestiones, responde a necesidades de iniciativas con mayor escala y plazos más largos que los estipulados por el microcrédito.

Por otro lado, existía la Dirección de Cooperativas que fue creada para implementar específicamente el Programa Argentina Trabaja (AT) y que, luego de un tiempo de funcionamiento, fuera subsumida a la actual Dirección General de Economía Social y Acción Cooperativa, bajo el nombre de Dirección de Organización Operativa y Coordinación de Cooperativas. En el seno de dicha dirección general también funciona, entre otras, la Dirección de Proyectos Especiales y Economía Social que tiene como función principal “causar los canales de actividades productivas con la finalidad de insertar la mayor cantidad de personas en el sector privado o iniciarlos en el emprendimiento”.[45] La directora de la misma, quien aportó la información sobre la continuidad de la feria, también sostuvo sobre las cooperativas y el Argentina Trabaja lo siguiente: “Metieron las cooperativas en esta área, lo cual no tenía nada que ver, nunca se entendió el sentido que tenía el trabajo del área” (noviembre de 2017). El sentido al que se refiere apunta a la promoción mercantil de emprendimientos populares de escala familiar con los que, según la funcionaria, las cooperativas “no tienen nada que ver”.

En cuanto a la situación de la Dirección General, se destaca que, hasta 2017 se denominó Dirección General de Economía Social, Acción Cooperativa y Empleo y en 2018 se separan las acciones sobre el empleo, y adopta la nueva denominación de “economía social y acción cooperativa” y su alcance en materia de la ESS queda reducido al sostenimiento de una feria de ESS que se creó durante la gestión anterior, así como el registro de emprendimientos asociados a la misma y un acompañamiento no sistemático en materia de asesoramiento sobre diseño a los mismos.

Estos movimientos implicaron un fuerte ajuste de personal, y fue notoria la organización de los trabajadores que fueron despedidos, quienes conformaron el Colectivo de Trabajadores de Empleo y Economía Social, al que las autoridades locales le respondieron que los despedidos se produjeron porque “sobraba gente”. Este colectivo sostenía en un comunicado del 19 de julio de 2016, es decir, a pocos meses de asumido el nuevo Gobierno local, que se despidió a la casi totalidad de empleados del área por lo cual denunciaban que esta política los llevaba a pensar que: “Lo que sobraba para Martiniano Molina [intendente de Quilmes] era la Oficina de Empleo y Economía Social y Solidaria”.[46] A su vez, en una entrevista radial, uno de los trabajadores despedidos sostuvo:

 

[S]omos diez personas, casi la totalidad del área (…) y nos dijeron que hay alrededor de 1.200 pases a disponibilidad (…). Nosotros trabajábamos con la inserción laboral y educativa de poblaciones vulnerables, es decir, con gente que le cuesta más conseguir trabajo que al resto de la sociedad (…) y, además, trabajábamos con microemprendedores. Hay tres ferias en el municipio que dependen de nuestras funciones como para seguir vendiendo sus productos en distintos puntos del distrito y además conseguíamos financiamiento y capacitaciones como para que pudieran profesionalizar sus emprendimientos. Todas esas funciones eran las que se hacían desde esa oficina. Lo digo en tiempo pasado porque hoy por hoy no se están pudiendo llevar adelante. (Julio de 2016)^[47]

 

Consultadas sobre esta situación, las funcionarias actuales sostuvieron que “la mayoría no trabajaba” (mayo de 2018). Sin embargo, del relevamiento de las PESS que pudimos realizar, más allá de las distintas y dinámicas ubicaciones en el organigrama de los organismos que las implementaban, se observa una notable reducción en la cantidad de iniciativas y el alcance de las mismas.

Si, por ejemplo, se tiene en cuenta el Informe de Gestión de 2015 donde consta lo realizado en el marco del denominado Programa Quilmes Economía Social y Solidaria, que durante la gestión anterior dependía de la Dirección de Proyectos Especiales en el marco de la Secretaría Privada del Intendente, se plantean como ejes centrales de los últimos años de gestión:

 

[L]as políticas de empleabilidad enfocadas en los sectores más vulnerables, el compromiso con las políticas de inclusión de personas con discapacidad en específico y el desarrollo de una estrategia colectiva respecto a la economía social y solidaria, como un paradigma económico a promover, visibilizar e institucionalizar.[48]

 

Se desprende de ese informe el desarrollo de la promoción en materia de la ESS con un pormenorizado despliegue de la situación al respecto de una amplia batería de instrumentos de política en tres líneas específicas: 1) institucionalización: desde donde se sostenían diversos espacios de participación, como la Mesa de Promoción de la ESS de Quilmes (MEPESS), de la que formaban parte organizaciones de base, instituciones y la Universidad Nacional de Quilmes (UNQUI) y desde donde se diseñaron gran parte de las PESS que, luego, se llevaron a cabo desde la Municipalidad, también se destaca en esta línea una ordenanza de ferias y el Registro de Unidades Productivas, ambos aún vigentes; 2) fortalecimiento económico: destacan el programa “Yo compro en QuilmESS”, tres ferias estables QuilmESSS, un catálogo virtual, servicio profesional de fotografía, servicio de impresión de piezas gráficas, visibilización de la producción local de la ESS en Quilmes y la participación en eventos; y 3) formación continua de emprendedores a través de un taller de ESS, una clínica de diseño, un taller de comercialización, un taller de diseño de producto, un curso de manipulación de alimentos, así como asistencia técnica y presentación de proyectos de desarrollo. También se observa articulación con otros municipios a través de varios programas, entre los que se destaca la red de Mercociudades,[49] de la que también participaba Morón.

En el texto se observa que la categoría utilizada para denominar a la población objetivo de estas PESS era la de “emprendedores” y una de las ex funcionarias nos confirmaba que se dedicaban a emprendimientos mercantiles de población vulnerable, con escasas políticas que abordasen la articulación con el resto de las expresiones del campo. Consultada por esta batería de instrumentos de políticas e iniciativas, dicha funcionaria de la gestión anterior, fue contundente:

 

Por ejemplo, en la línea de fortalecimiento económico se venía trabajando con el programa “Yo compro en QuilmESS”, con un catálogo virtual, contando con el apoyo del INTI que había diseñado un prototipo de puesto para la feria adecuado a las necesidades de los emprendedores, así como en la formación y capacitación en comercio electrónico y otras capacitaciones enfocadas a la economía popular. Todas estas iniciativas dejaron de existir. (Junio de 2016)

 

A su vez, la ex funcionaria aportó información al respecto de la reducción en el alcance de las PESS entre la gestión actual y la anterior. Por ejemplo, “mientras que en las tres ferias durante nuestra gestión participaban unos trescientos emprendedores, en este momento rondan los cincuenta” (septiembre de 2018). También se perdió territorialidad, no solo con una atención centralizada, sino que el propio distrito dejó de facilitar algunos instrumentos a los que, para acceder, hay que trasladarse hasta la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Según nos explicaba en la misma entrevista la ex funcionaria: “El monotributo social ahora se tramita en [el Ministerio] Desarrollo Social de Nación. La gente se tiene que ir a inscribir a Capital. Ya a mediados de 2015 habían levantado la posibilidad de inscripción en Quilmes y sacado los efectores territoriales”. Esto impacta directamente en las posibilidades materiales de acceso por parte de la población destinataria y sigue fortaleciendo el sendero de desdibujar el papel del Estado subnacional en materia de las PESS.

En definitiva, Lanús, Morón y Quilmes son tres casos donde los cambios de gobierno locales impactaron negativamente en los organismos e intervenciones en materia de la ESS, refuerzan a nivel local el sesgo anti ESS de la alianza Cambiemos y dejan planteados algunos interrogantes en términos de la importancia de quiénes son los destinatarios de las políticas, cómo se aporta desde el Estado a su articulación y la necesidad de construir poder de modo tal que las experiencias de la ESS sean capaces de disputar la sostenibilidad de las políticas.

 

Municipios “que emprenden”, “municipios responsables”, municipios que desconocen la economía social y solidaria

La segunda estrategia la calificamos de “desconocimiento”. Son los municipios gobernados por Cambiemos que promueven políticas de emprendedorismo “a secas” o dominante y, por tanto, distinto del “emprender de otro modo” que Benoît Levesque[50] le atribuía a la ESS y, también los municipios que prefieren seguir promoviendo la tradicional responsabilidad social empresaria sin reconocer otra forma de producir que no sea la empresa convencional.

Utilizamos la expresión de “municipios que emprenden” para sintetizar la apropiación e implementación a nivel local de varias políticas promovidas, en especial, por el actual Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación a través del programa Argentina Emprende.[51] Algunos de los casos más representativos son Morón Emprende,[52] Lanús Emprende,[53] Vicente López Emprende,[54] la Academia San Isidro Emprende[55] y el Programa de Emprendedores de Tres de Febrero.[56] Cabe aclarar que las políticas de este tipo no fueron identificadas en nuestro relevamiento solo en municipios gobernados por Cambiemos y, de hecho, en varios municipios conviven o son consideradas como parte de sus PESS (esto se da en las iniciativas denominadas San Martín Emprende, Quilmes Emprende, San Miguel Emprende y Tigre Emprende) que no necesariamente tienen el mismo origen recién mencionado.

De todos modos, y por cuestiones de espacio, en este punto consideramos relevante ilustrar los casos que no tienen PESS, que tampoco desmantelaron PESS porque no existían en las gestiones entre 2012 y 2015 y que concentran las políticas de promoción de las actividades económicas desde lo local a través de las mismas o de la responsabilidad social, sin siquiera considerar a la ESS entre sus posibles destinatarios. Nos ocupamos, por tanto, de los casos de San Isidro, Tres de Febrero y Vicente López. En esos tres casos se observó desconocimiento al respecto de la ESS y algunos entrevistados hasta se manifestaron como detractores de la misma, reconociendo “no tener idea” pero con distancia y prejuicio, por considerarla “algo del Gobierno anterior” o “grasa”[57] lo que, de todos modos, amerita una investigación específica y en profundidad a futuro.

La mirada hegemónica sobre lo económico que sustentan estos casos puede ser identificada a partir de una lectura crítica de la terminología utilizada, a partir de los temas de los talleres que se brindan, muchas veces arancelados y centrados en aspectos de gestión de los emprendimientos, con énfasis en lo comercial a través de, por ejemplo, el marketing digital y las marcas; en la centralidad del individuo, tanto en su carácter de destinatario de las políticas como en los ejemplos de emprendedores exitosos que utilizan en los talleres y que invitan como expositores y cuya articulación promueven; y en que, en definitiva, el éxito medido en términos de ganancias individuales, depende de cada emprendedor en función de su performance en los mercados.

En caso de incorporar elementos novedosos en términos de prácticas económicas, lo hacen desde lo que constituyen, a nuestro juicio, las fronteras capitalistas de la ESS y que, en el ya reconocido esquema de economía mixta de tres sectores propuesto por Coraggio,[58] se ubicarían en la intersección entre la economía solidaria y la economía privada capitalista. Entre dichas fronteras se encuentra el “emprender con propósito” o las “herramientas para conseguir financiamiento colectivo”.

En el caso del Municipio de San Isidro, la propuesta de la Academia San Isidro Emprende,[59] dependiente de la Secretaría de Desarrollo Económico Sustentable del Municipio, se desarrolla a través de “talleres, clínicas, workshops, charlas y aulas virtuales” que brindan los programas de capacitación de la Academia Argentina Emprende, tanto presencial como virtual y, de manera complementaria, programas locales realizados a la medida del perfil de “emprendedores y micro, pequeñas y medianas empresas del distrito”. Durante su lanzamiento, en 2017, el Secretario de Pymes del, en ese entonces, Ministerio de Producción de la Nación, sostuvo:

 

Queremos llegar a todo el país, para que cada argentino tenga la oportunidad de desarrollar su propio proyecto (…). Este es el ejemplo del camino que debe tomar nuestro país para generar más y mejor empleo, y así reducir la pobreza. (Agosto de 2017)^[60]

 

Durante ese evento, fueron invitados emprendedores que contaron sus experiencias sobre “diferentes modelos de negocios” y “cómo superaron los obstáculos para llegar al éxito”. Una típica actividad organizada en ese marco es un “Workshop arancelado de fotografía y vídeo” con “tips de marca personal” que “ayuda a los emprendedores a potenciar la identidad de su marca para que logren dejar su propia huella (…) para que así puedas potenciar tu emprendimiento y lograr diferenciarte de los demás”.[61] No es un taller, es un workshop, no es de acceso gratuito como las 49 políticas de “formación y conocimientos” identificadas en el marco de las PESS en catorce partidos del Conurbano, es arancelado, habla de personas en emprendimientos individuales, no de sujetos colectivos y, por tanto, conjuga los verbos en la primera persona del singular, no del plural, plantea la estrategia de diferenciación en el marco de la competencia. Alcanza para ilustrar varias de las diferencias con las propuestas de la ESS.

Por su parte, en el Municipio de Tres de Febrero, entre los organismos posibles de ser indagados, existe la Dirección de Asuntos Institucionales que da asesoramiento legal y contable a “entidades de bien público”, entre las que consideran a “entidades culturales, entidades religiosas, entidades de servicios, ONG, fundaciones”. Las cooperativas y mutuales no son mencionadas allí y, según las entrevistas, sostienen que no se relacionan con las mismas, en gran medida “por desconocimiento”.

Por otro lado, dentro del mismo municipio, el funcionario a cargo de la Dirección de Empleo, Capacitación y Emprendedores, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Económico, explica que el Programa de Emprendedores nace con la nueva gestión, en mayo de 2016 y se destina a “vecinos que desean poner en marcha un proyecto o idea innovadora o que ya tienen un emprendimiento funcionando y necesiten ayuda para crecer” (noviembre de 2017).

El mismo cuenta con varios instrumentos de política y articula con diversos organismos estatales extramunicipio, como las capacitaciones, a través de Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), la asistencia financiera a través de microcréditos en convenio con CONAMI y, desde 2017, con un consultor contratado por el municipio que todos los días está en el Club de Emprendedores.

Entre otros, un indicio de la perspectiva de este programa lo da que la instancia dentro de la UNTREF, pionera en formación en temas de cooperativismo y economía social, fundamentalmente a través de su posgrado en Economía Social y Dirección de Entidades sin Fines de Lucro, no es quien realiza la formación en el marco de este programa del municipio. La articulación con el municipio se da a través del recientemente creado Gabinete E!, con una orientación hegemónica del emprendedorismo. Según su sitio web, los cursos y los talleres que ofrecen son sobre: “Habilidades y competencias emprendedoras; Modelo de negocios; Plan de Negocios; Presentación de Proyectos y Video Pitch; Costos; Ventas y comercialización; Gestión administrativa; Apoyo a la gestión de emprendimientos; Formación de formadores; Emprendimientos tecnológicos”. Además, allí se sostiene la idea de incubación para la inserción al sistema existente, a través de la siguiente propuesta:

 

Generamos las condiciones para que los emprendimientos maduren y se inserten en el sistema productivo local, estableciendo y facilitando vínculos con instituciones, cámaras, empresas y otros organismos que puedan establecer alianzas comerciales, tecnológicas o productivas así como brindar nuevos recursos y oportunidades a los nuevos emprendimientos.^[62]

 

En Vicente López, además de las iniciativas de promoción de emprendimientos con características similares a las anteriores, existe el programa Vicente López Responsable, desde donde se promueven acciones “con impacto social o ambiental” y que vincula su accionar con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) impulsados por Naciones Unidas.[63] Podría haber sido un caso interesante de un municipio que reconociera el papel de la ESS en relación con los ODS, en línea con lo que en Naciones Unidas se está encarando en un grupo de trabajo específico, el cual acaba de realizar un evento internacional al respecto y donde presentamos un trabajo que analiza dicho papel desde una perspectiva latinoamericana, crítica y propositiva.[64]

Sin embargo, el Municipio de Vicente López entre sus acciones para el logro de los ODS no contempla la ESS. Al parecer, de los ODS priorizados por la gestión (fin de la pobreza, hambre cero, salud y bienestar, educación de calidad, igualdad de género, energía asequible y no contaminante, trabajo decente y crecimiento económico, reducción de las desigualdades, alianzas para lograr los objetivos) la ESS no tendría aportes para hacer según la perspectiva municipal ya que la categoría no surgió en nuestras entrevistas. Y, tampoco es mencionada en el video del Informe de Sustentabilidad del programa,[65] como tampoco las cooperativas del distrito (por mencionar algunas expresiones más reconocidas de la ESS en el ámbito de los ODS). De lo que sí habla el informe es de “empleo” (y no de trabajo) y, al final, destaca las más de “100 empresas” (sin adjetivos) que acompañan al municipio en este programa. En definitiva, se sigue abogando por la forma salarial y a las empresas convencionales como único actor económico digno al momento de plantear políticas de empleo e inclusión.

 

Municipio de San Miguel: promoción de la economía popular con orientación mercantilista

El tercer sentido identificado en las intervenciones de los municipios gobernados por Cambiemos en el Conurbano bonaerense es el de las prácticas de San Miguel, donde se diseñaron e implementan varias PESS locales, aunque las mismas iniciaron su desarrollo, casi en su totalidad, mientras el grupo político gobernante formaba parte del FPV y lograron sostenerse en los sucesivos cambios que experimentó el mismo (primero, en su paso al FR y, luego, a Cambiemos). Lo que sucedió a partir de 2016 fue el cambio de denominación del organismo específico responsable de llevar adelante las PESS. Dejó de ser la Dirección de Economía Social para pasar a llamarse Dirección de Desarrollo Emprendedor y Microempresas. Por lo que veremos en este apartado, se trata de un cambio coherente en relación con las prácticas que se llevan a cabo en el marco del mismo. Nuestro trabajo de campo identificó la existencia de siete PESS de origen municipal[66] que se llevan a cabo en el marco de dicha Dirección. A continuación, el detalle de las mismas.

 

 

De la lectura del cuadro se puede ver, por un lado, el uso de varios instrumentos de política, y es importante agregar que los instrumentos de financiamiento (microcrédito y subsidio) están sustentados por la ordenanza N° 29/2010 denominada “Fondo municipal de estímulo y promoción de emprendimientos productivos” (FOMEPRO), que surgió en las entrevistas y cuyo nombre figura en la página del municipio, pero a la que lamentablemente no pudimos acceder para analizar su contenido. A su vez, es destacable que el subsidio utilizado en el marco de las PESS de San Miguel Emprende[67] es el único identificado en los catorce municipios que llevan a cabo este tipo de políticas y lo hacen en articulación con el microcrédito lo cual, tal y como analizamos en Muñoz,[68] logra contrastar empíricamente lo sostenido por autores de la literatura microfinanciera, críticos de la intervención estatal en la oferta de microcrédito y, más aun, del uso de subsidios junto con los mismos.

Por otro lado, el cuadro muestra homogeneidad en términos de la población objetivo que no da lugar a iniciativas importantes de la ESS, como los emprendimientos asociativos. A su vez, recalcamos que todas ellas son políticas sin orientación sectorial ni territorial, y son los destinatarios de política, en función de la respuesta en términos de colocación de sus productos, quienes definen qué producir y dónde.

El análisis de estas políticas nos lleva a calificarlas dentro de lo que Coraggio[69] establece como la primera corriente de promoción de la ESS y que aquí hemos bautizado, con acuerdo del autor, como corriente de promoción de la economía popular con orientación mercantilista. En los términos de Coraggio, esta corriente:

 

[P]rocura la (re) inserción por el trabajo actuando a nivel microeconómico, se caracteriza por un conjunto de prácticas que se focalizan en lograr la integración social y en el alivio de la pobreza vía re-inserción (o la primera inserción) de grupos de personas excluidas del mercado de trabajo (…) en la dirección del autoempleo.[70]

 

Aclara que las prácticas de esta corriente no dejan de ser de nivel microeconómico:

 

[P]orque piensan en cadenas de valor, mecanismos de abastecimiento o comercialización conjunta, etc. pues las relaciones así consideradas son exclusivamente de intercambio en base a contratos según las leyes del mercado o sus variaciones (acuerdos de conveniencia que se rompen cuando el cálculo indica que hay opciones mejores).[71]

 

Según el autor, se trata de una corriente focalizada en las esferas de la producción y la circulación de mercancías, que no plantea una crítica al mercado como institución y que se dirige a los más pobres. Es el panorama que nos encontramos en San Miguel a cabalidad. Un elemento que puede ilustrar esta perspectiva es el análisis comparativo de San Miguel Incuba, con una política de características similares a nivel de los instrumentos, pero con diferencias en cuanto a la población objetivo y la perspectiva en el Municipio de San Martín.

Según los términos de los agentes municipales, los destinatarios de San Miguel Incuba son microempresas y emprendimientos unipersonales y familiares “con potencialidad de crecimiento y rentabilidad” (octubre de 2017). Dicha política plantea una primera etapa de preincubación donde, tal y como sostienen documentos institucionales y los funcionarios a cargo, los participantes reciben cursos de capacitación sobre: “La definición de negocio, la investigación y la segmentación de mercado, la definición de producto, la competencia, la estimación de costos, la fijación de precios, marketing, venta en redes sociales, diseño, asesoramiento contable y legal, entre otros”, para finalizar con el armado de un “modelo de negocios”. Mientras que la etapa de incubación, por su parte, abarca capacitaciones sobre costos, marketing, negociación y creatividad; asesoramiento técnico; la promoción de vínculos comerciales con empresas y/o cadenas comerciales; la participación en ferias y exposiciones; financiamiento; y espacio físico para desarrollar el emprendimiento.

En términos de una entrevista realizada en 2017 por miembros del Observatorio del Conurbano a la Subsecretaria de Desarrollo Local en San Miguel, de quien depende esta política: “Tanto en la parte de emprendedurismo más básico como en la incubadora se trabajan dos puntos: cultura del trabajo y tolerancia al fracaso. Son dos hilos conductores de la política emprendedora”.[72]

Por su parte, la incubadora de San Martín Emprende, según los funcionarios a cargo en la gestión de San Martín, que inicia en 2012, es una política “heredada de la gestión anterior”, que también cuenta con un espacio físico específico y articulación con el resto de las políticas para el sector que tiene San Martín. Luego de varios años de habérselo propuesto, la incubadora de San Martín Emprende logró una impronta propia, alineada a la gestión colectiva que incluye a la población vulnerable (discapacitados, trans, exdetenidos) y, a partir de 2018, solo estarían incubando emprendimientos asociativos, mientras que anteriormente se trataba solo de emprendimientos unipersonales. El secretario de Desarrollo Social explicaba esta postura:[73]

 

Cuando desde la política pública se intenta impactar sobre esta realidad, no se puede dejar afuera a los actores de la economía popular o economía social (yo los emparento a esos dos términos). Hay que traerlos e invitarlos todo el tiempo a los procesos asociativos porque si no están muertos. Es el piolincito más finito por donde se va a cortar la cosa. Entusiasmarlos con algo para que sean carne de cañón, como el emprendedurismo individual, nosotros no podemos… porque estarían todos muertos en poco tiempo. (Mayo de 2017)

 

Compartir estos pasajes de sendas entrevistas permite ilustrar las perspectivas de ambos municipios en relación con el instrumento de la incubación, lo que podría extenderse al resto de las PESS de cada caso. Parecería que el fracaso cuya tolerancia es materia de análisis en San Miguel es lo que en San Martín se asume como un dato de los emprendimientos unipersonales y a lo que el municipio le contrapone con asociativismo y complementariedad con otro tipo de instrumentos con mayor potencialidad para lograr la sostenibilidad de los emprendimientos como, por ejemplo, la compra estatal a nivel sistemático.

Por otro lado, es interesante observar cómo el Municipio de San Miguel lleva a cabo la coconstrucción de las PESS tan valorada en la literatura y las prácticas de la ESS a nivel internacional. Al tomar como base la definición de Vaillancourt,[74] que sostiene que la coconstrucción hace referencia a la participación de los actores de la sociedad civil y del mercado en la elaboración de las políticas públicas, se advierte que San Miguel Incuba y la Ronda de Negocios se coconstruyen junto con la Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME) y la Cámara de Comercio e Industria del partido de San Miguel (CCISM). Se trata de dos actores que el autor definiría como “del mercado”, mientras que, otros municipios que llevan adelante esquemas participativos en el marco de las PESS prefieren el involucramiento de actores del campo de la ESS o de diverso tipo de movimientos sociales y territoriales. Por ejemplo, en el Municipio de Avellaneda la Mesa de Economía Social está compuesta, además del municipio, por la Cooperativa Unión Solidaria de Trabajadores (UST-CTA), la organización social Los Pibes (CTEP), el MTL Rebelde (CTEP), el Frente Popular Darío Santillán, la Feria de Intercambio Laboral y Social, la Red de Cultura y Economía Popular, la Feria del Dock Sud, la Feria de Villa Azul, el Instituto de Producción Popular (IPP), entre otros; la Subsecretaría de Economía Social del Municipio de Florencio Varela coconstruye con la Federación de Cooperativas de Trabajo Unidas de Florencio Varela (FECOTRAUN-FV-CNCT); de algunas PESS del Municipio de Berazategui participa el Movimiento de Cartoneros y Recicladores (MOCAR), la Unión de Trabajadores de la Tierra perteneciente a la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (UTT-CTEP) y la Cooperativa de Productores Las Acacias Unidas; el ya mencionado caso del Municipio de San Martín sostiene desde 2012 una Mesa con todas las empresas recuperadas del distrito; en Moreno, participa la Federación Mutual del Oeste de Buenos Aires (FEMOBA), la Cooperativa de Provisión Frutihortícola NorChichas, la Asociación de Apicultores Nucleados por un Propósito (ANPUP), la Asociación de Floricultores de Moreno, entre otros. Se trata de otro elemento que da cuenta del sentido mercantilista dominante en las PESS del Gobierno de San Miguel que involucra en sus políticas a actores del mercado antes que a actores de la ESS.

Es oportuno culminar este punto con la recuperación de parte de las conclusiones de la tesis de Barnes al respecto:

 

En el caso de San Miguel, podemos decir que la dependencia creada para llevar adelante este tipo de políticas ha transitado un camino progresivo de fortalecimiento de sus lineamientos institucionales hacia el emprendedorismo y orientada a la conformación de microempresas. Desde esta perspectiva, existe un marcado posicionamiento de orientación de los programas e iniciativas para que estos logren insertarse de forma exitosa en el mercado capitalista, apelando a un proceso de formación bajo estos contenidos, sin que –por lo menos desde lo institucional– exista un complemento con principios propios o específicos de la ESS. Esto también se traduce y se relaciona con los destinatarios de sus políticas, que, desde sus inicios hasta el momento, no han contemplado la incorporación de actores colectivos.[75]

 

En síntesis, si bien en este caso persistieron las PESS, se dejó de utilizar la categoría de “economía social” en la denominación del organismo responsable de dichas políticas y se exacerbó el carácter mercantilista de la economía popular, valorada y evaluada por parte de los agentes municipales con criterios economicistas.

 

Reflexiones finales

El análisis diacrónico a escala de los 24 partidos del Conurbano bonaerense, que considera las gestiones locales durante 2016-2018 en comparación con 2012-2015, en lo que hace a las transformaciones ocurridas tanto a nivel de los organismos específicos de la ESS como de las PESS, muestra una alta sensibilidad a los cambios de Gobierno. En efecto, detectamos que las transformaciones más profundas se dieron allí donde se produjeron discontinuidades en los partidos y alianzas gobernantes. Concretamente, ganó terreno la ESS en municipios cuyos gobiernos pasaron del FR al FPV, es decir, en Almirante Brown, Hurlingham y Malvinas Argentinas, de los que no nos pudimos ocupar en este artículo por razones de recorte; y perdió donde asumieron gobiernos de la alianza Cambiemos: los casos de Lanús, Morón y Quilmes, desarrollados en este trabajo. Esta sensibilidad nos pone en alerta al respecto de los desafíos para lograr la sostenibilidad de las PESS en contextos de estos cambios y cómo cada partido o frente se relaciona con las mismas.

En ese sentido, que un funcionario municipal perteneciente a la alianza Cambiemos sea capaz de excusarse por la inexistencia de las PESS en su distrito a causa de su desconocimiento personal nos interpela sobre cómo aumentar el grado de valoración y reconocimiento de estas formas económicas y que, una vez que las conozcan, no las rechacen justamente en virtud de sus especificidades. Al mismo tiempo, que sean políticas pasibles de ser asociadas a un partido político, en este caso, al FPV, nos pone en el lugar de recordar que los procesos de institucionalización de lo que denominaban “economía social” a nivel nacional durante los tres Gobiernos nacionales de dicho frente lograron un alcance acotado, al tiempo que negaban algunas de las expresiones de ese heterogéneo campo de prácticas.

Coraggio[76] es categórico cuando, en un análisis comparativo de la institucionalidad de la ESS en cinco países de América Latina, califica a la Argentina de esa época como “política social de economía social” con un papel protagónico del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y una orientación de “economía pobre para pobres”.[77] Por las mismas líneas son las conclusiones de Malena Victoria Hopp[78] cuando afirma que se trata de una institucionalidad con carácter difuso que:

 

[S]e encuentra entre el trabajo y la asistencia, marca la conformación de un entramado institucional (…) que tiende a consolidar situaciones de desigualdad entre las distintas categorías de trabajadores y de empresas, en lo principal, entre trabajo asalariado y trabajo autogestionado o entre empresas de capital y cooperativas o emprendimientos y limita las posibilidades de reconocimiento social y cultural que favorecerían la generalización de estas formas de trabajo al conjunto de la sociedad.[79]

 

En ese marco, mientras que emprendimientos mercantiles de familias populares o asociativos de muy baja escala y cooperativas de trabajo conformados por población vulnerable eran el foco de atención, había otro tipo de cooperativas de trabajo en una situación muy disímil. Las empresas recuperadas, que casi en su totalidad asumen dicha figura jurídica, salvo por el Programa de Competitividad para Empresas Autogestionadas y Sistematización de Modelos de Gestión (más conocido como Programa de Trabajo Autogestionado) no contaron con un marco de contención similar. Al respecto, en el que sería el último de los relevamientos realizados por el Programa de Facultad Abierta^[80] de ese período, se plantea que:

 

A pesar de reconocer su importancia y la calidad de algunos programas, las acciones de política pública hacia las ERT [empresas recuperadas por sus trabajadores] continúan dispersas entre diferentes organismos, siguen sin ser consideradas política económica ni productiva sino política social o laboral y las acciones en otros sectores que podrían tener algún tipo de incidencia son marginales o directamente ausentes. Incluso los escasos fondos que apuntan a la formación o capacitación de los trabajadores siguen ignorando las particularidades del trabajo autogestionado y en particular de las empresas recuperadas (…). Desde luego, está claro que si la actitud del Estado fuera de hostilidad hacia las experiencias de autogestión (lo que no haría más que reflejar la constante histórica), la situación sería radicalmente diferente y peor. Este hecho evidente resalta el déficit que provoca la dispersión de esfuerzos y financiamiento, y deja a las ERT en un estado de vulnerabilidad ante eventuales cambios en el contexto político del país.[81]

 

Cambios que luego se materializaron y que, tal y como vimos a nivel local en los municipios de los que nos ocupamos en este artículo, efectivamente consolidaron el estado de vulnerabilidad del sector. Sin embargo, también hay municipios que se atrevieron a trascender el horizonte de lo que se venía realizando en materia de política pública a nivel nacional durante los Gobiernos anteriores y, por ejemplo, encararon compras públicas de modo sistemático a emprendimientos mercantiles pertenecientes a diversos movimientos sociales, productores de la agricultura familiar, cooperativas y empresas recuperadas, de la misma forma que lo hacen Avellaneda y San Martín. Y se atrevieron a hacerlo, además, al coconstruir políticas y, en el caso de San Martín, también con normativa local con los propios actores. Esta relación promotores/promovidos es un factor que coadyuva a la sostenibilidad de las políticas ya que las mismas también se construyen desde abajo y las fragilidades o fortalezas de los actores sociales también hacen a los márgenes de acción de los hacedores de política.

En definitiva, reconstruimos aquí este análisis crítico a nivel nacional y lo recién mencionado a nivel local. Y así cerramos este artículo en clave de la nueva oportunidad que se presenta a fines de 2019 para ampliar la mirada y la acción a través del reconocimiento desde el Estado nacional y provincial de las diversas experiencias que conforman el heterogéneo campo de la ESS, el que, incluso en su situación actual de total asimetría de poder, disputa no solo la sobrevivencia sino una forma más solidaria de practicar la economía hacia una sociedad más justa y democrática y, por tanto, requiere de políticas públicas que en lugar de desmantelarlo, desconocerlo o restringir su alcance, avance hacia la promoción del mismo y de todas sus potencialidades.

 

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Documentos oficiales

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