Revista Idelcoop, nº 226, Noviembre 2018. ISSN 0327-1919 / Sección Normativa

Fundación de Educación Cooperativa Idelcoop

 

Crisis en la estructura legal de la gobernabilidad cooperativa

Estudio de caso: Puerto Rico

 

Juan Enrique Santana Félix, J.D.[1]

 

Artículo arbitrado

Fecha de recepción: 11/01/2018

Fecha de aprobación: 30/08/2018

 

Resumen

Este trabajo examina, analiza y estudia la indignante situación colonial que vive Puerto Rico desde hace más de un siglo. Allí, un organismo legislado por la metrópolis invasora y opresora de derechos humanos exige cambios en la gobernabilidad del ente que regula a las cooperativas en la isla y excluye a los representantes cooperativistas e ignora los principios universales que le son aplicables a esta filosofía social de vida.

Además, se ilustra la historia de la invasión norteamericana a nuestro país, y la imposición de leyes federales y de relación política para beneficio exclusivo de la metrópolis, en particular, la imposición de la Ley PROMESA en los inicios del siglo pasado, ley que concede poderes que inciden, afectan y desvirtúan la naturaleza del organismo que regula a las cooperativas en Puerto Rico.

Palabras clave: Tratado de París, Puerto Rico, Gobernanza, Corporación para la Supervisión y Seguro de Cooperativas (COSSEC), Ley de Puerto Rico para el Monitoreo, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico (PROMESA), Junta de Control Fiscal, Colonia.

 

Introducción

 

Puerto Rico se convirtió en colonia de los Estados Unidos en 1898 cuando España cedió la soberanía de Puerto Rico a dicha nación sin consultarle al pueblo puertorriqueño, lo que hizo a través del Tratado de París,[2] resultado de la guerra hispanoamericana, es decir, la anexión forzada de Puerto Rico a los Estados Unidos de América. Desde ese momento hasta nuestros días, Estados Unidos es el dueño de la soberanía puertorriqueña, que es, oficialmente, un territorio no incorporado (colonia) hasta el presente, el cual vive aún las consecuencias de una guerra imperial del siglo XIX.[3] Después de un breve período de Gobierno militar, el Congreso estableció un Gobierno civil para Puerto Rico,[4] que incluye una legislatura compuesta de un Consejo Ejecutivo y un grupo de legisladores de la Cámara Baja electos por el pueblo,[5] así como un poder judicial con un Tribunal Supremo designado por el Gobierno estadounidense.[6]

Después de la invasión, por parte del Gobierno de los Estados Unidos, comenzó la imposición de sus leyes federales, sin el consentimiento o la participación del pueblo de Puerto Rico y así ha sido durante más de 119 años. En la actualidad, esta realidad jurídica y económica persiste, la cual tiene un impacto directo en el principio universal de autonomía e independencia del cooperativismo y en su gobernanza, como más adelante vamos a explicar.

 

Movimiento cooperativo nacional y COSSEC

A partir de 1873, comenzó a desarrollarse el movimiento cooperativo puertorriqueño, el cual toma fuerza con el importante decreto de asociación aprobado por el Gobierno español en el año 1876, lo que dio impulso al desarrollo de este movimiento. Desde entonces hasta el presente, se han aprobado distintas leyes que han impactado o que regulan a nuestras cooperativas. Entre ellas, se encuentra una que se conoce como la ley para crear la Corporación para la Supervisión y Seguro de Cooperativas (conocida por sus siglas COSSEC),[7] que tiene el fin primordial de asegurar las acciones y los depósitos de socios, socias y depositantes de las cooperativas de ahorro y crédito. Esta vela por la integridad y la fortaleza financiera del movimiento cooperativo en la isla mediante la supervisión y la fiscalización, al proveer un seguro de acciones y depósitos hasta $250.000 dólares para sus socios, socias y depositantes.

 

PROMESA (Puerto Rico Oversight, Management and Economic Stability Act)

El 13 de junio de 2016, el Congreso de los Estados Unidos, en uso de sus facultades legales, promulgó la “Ley de Puerto Rico para el Monitoreo, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico” (conocida por sus siglas en inglés como “Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act”),[8] en un alegado esfuerzo por estabilizar la economía de Puerto Rico, que establecía la supervisión de las políticas presupuestarias y fiscales del Gobierno local y proporcionaba una manera para que el Estado pudiera modificar o reestructurar sus deudas.[9]

El Congreso encontró que el declive económico severo, combinado con los déficits operativos acumulados, la falta de transparencia financiera, las ineficiencias gerenciales y el endeudamiento excesivo habían creado una emergencia fiscal en Puerto Rico que afectó su estabilidad a largo plazo e hizo que el Gobierno de Puerto Rico no pudiera proporcionar a sus ciudadanos y ciudadanas servicios efectivos.[10] Dicha ley fue promulgada como una medida integral para abordar los problemas fiscales, gerenciales y estructurales de Puerto Rico a través de una supervisión independiente sobre las políticas fiscales y presupuestarias del Gobierno puertorriqueño.[11]

El hon. Juan R. Torruella, juez del Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Primer Circuito, en su escrito publicado por la Revista de Derecho de la Universidad de Harvard, nos indica que “esto sin dudas nos remonta a los días de la Ley Foraker, que es la prueba definitiva de que el tercer experimento fue otro engaño monumental, y que la condición colonial de Puerto Rico se ha mantenido intacta desde 1898”.[12]

PROMESA concede numerosos poderes a la Junta Fiscal creada, la cual tiene la autoridad exclusiva para certificar los planes fiscales sometidos por las distintas dependencias gubernamentales, a su exclusivo criterio, incluida la entidad que supervisa y fiscaliza a las cooperativas en Puerto Rico.[13] El Congreso estableció que “tan pronto como sea posible [después de que se haya constituido la Junta Fiscal], deberá iniciar el proceso para el desarrollo, presentación, aprobación y certificación de los Planes Fiscales”.[14] En consecuencia, el 30 de septiembre de 2016, dicha Junta determinó que la Corporación para la Supervisión y Seguro de Cooperativas de Puerto Rico, en adelante COSSEC, sería una de las dependencias gubernamentales cubiertas por la ley por ser una corporación pública aunque nunca ha sido una emisora de deuda pública o bonos, que cuenta con una situación económica considerada solvente por la propia Junta Fiscal, y también con el poder para revisar todos los actos legislativos para asegurar que sean consistentes con el Plan Fiscal aplicable.[15]

La sección 4 de dicha ley establece que PROMESA prevalece sobre todas las leyes territoriales, las leyes estatales y las regulaciones inconsistentes con este estatuto federal, es decir, goza de una supremacía sobre cualquier legislación estatal.[16] La sección 5 incluye a Puerto Rico dentro de la definición de “territorio”, junto con Guam, Samoa Americana, la Mancomunidad de las Islas Marianas del Norte y las Islas Vírgenes de los Estados Unidos.

La sección 101 (b) (2) establece específicamente que “el Congreso promulga esta ley de conformidad con el artículo IV, sección 3 de la Constitución […] que le da al Congreso el poder de disponer y hacer todas las reglas y regulaciones necesarias para los territorios”.[17] La Junta es “creada como una entidad dentro del Gobierno territorial” (207).[18]

Aunque la Junta es nominada y establecida como una entidad dentro del Gobierno territorial, ni el gobernador ni la Legislatura de Puerto Rico pueden ejercer supervisión o control sobre la Junta, ni promulgar ninguna legislación, política o regla que perjudique o derrote los propósitos de la Junta.[19] Y es ahí donde las leyes aprobadas por el Gobierno de Puerto Rico vinculadas con las cooperativas ceden ante un Gobierno extranjero que afecta o tiene el potencial de crear una crisis en la gobernanza del organismo que regula a las cooperativas de Puerto Rico en cuya Junta de Gobierno existen posiciones separadas para los representantes del sector cooperativo, como más adelante explicamos precisamente por el alcance de la cláusula de la supremacía federal.[20]

 

Impacto a las cooperativas

El 4 de agosto de 2017, la Junta Fiscal certificó el Plan Fiscal para COSSEC que revela que el gobierno de la COSSEC ha estado en manos de su propia Junta de Gobierno o Consejo de Administración que está compuesto por representantes del Estado y del propio movimiento cooperativo, y los gastos operacionales para su funcionamiento y financiamiento han sido provistos en un 100% por las primas pagadas por las cooperativas aseguradas que no son la totalidad de las cooperativas existentes en Puerto Rico. Por el contrario, COSSEC, como muchas cooperativas individuales, es un acreedor del Gobierno de Puerto Rico. En este sentido, COSSEC no requiere responsabilidad financiera ni acceso al mercado de capitales, que es el objetivo principal de la Junta Fiscal.

Estados Unidos, sin consultar al pueblo puertorriqueño, impuso la Junta Fiscal para gobernar la isla al crear un cuerpo político electo no democrático que está tomando todas las decisiones fiscales, económicas, sociales y políticas importantes en Puerto Rico, incluida la acción llevada a cabo por COSSEC que fue presentada por el Gobierno de Puerto Rico también sin consultar al millón de socios y socias que forman parte del movimiento cooperativo nacional. Este ya se ha pronunciado en contra de las pretensiones adoptadas por el Gobierno federal que amenaza la gobernanza de nuestras instituciones cooperativas, lo que crea una crisis estructural nunca antes vista y que requerirá del apoyo de todas las entidades nacionales e internacionales vinculadas a nuestra filosofía.

El Plan Fiscal del Gobierno de Puerto Rico que este presentó a la Junta Fiscal de PROMESA en representación de la COSSEC fue aprobado por dicha Junta, que certificó, entre otras cosas, varias enmiendas que tienen graves implicaciones legales y económicas para el movimiento cooperativo, así como incoherencias que deben ser aclaradas antes de implantar las recomendaciones requeridas por dicha Junta. Una vez certificado el Plan Fiscal sometido por la COSSEC, el gobernador y COSSEC deben cumplir con el mismo. Dicho Plan recomienda cambios drásticos en la gobernanza del organismo regulador de las cooperativas en Puerto Rico que son inaceptables y contrarias a los principios aplicables a las cooperativas. Este propone la creación de un comité compuesto por tres personas (triunvirato) designadas por el gobernador de Puerto Rico, cuyas decisiones irían por encima de los estándares adoptados por la Junta de Gobierno de COSSEC, incluidos los que representan al movimiento cooperativo.

Todas estas iniciativas adoptadas por la Junta Fiscal sin consultar al movimiento cooperativo surgen como resultado de unas recomendaciones hechas hace varios años por el mismo regulador que solicitó y recomendó a las cooperativas de Puerto Rico que compraran bonos del Gobierno nacional, como de hecho ocurrió. Las enmiendas recomendadas a la legislación vigente permitirían a COSSEC castigar a las cooperativas por los eventos de incumplimiento y la falta de pago de los bonos emitidos por el Gobierno de Puerto Rico, que fueron comprados por un gran número de cooperativas de ahorro y crédito, considerada dicha transacción por el regulador como una buena inversión. Esto hace viable que COSSEC tome el control de otras cooperativas en una buena situación económica con el fin de disponer de sus activos a favor de otras instituciones financieras o inversores privados.

 

La gobernanza de COSSEC

Actualmente, la Junta de Gobierno de COSSEC está compuesta por nueve miembros, de los cuales cuatro son representantes del Gobierno de Puerto Rico, cuatro son elegidos y designados por el propio movimiento cooperativo y una persona elegida por esos ocho que representa el interés público. Lo que el Plan Fiscal pretende es excluir a los representantes del sector cooperativo, quienes por años son los que han estado fiscalizando las acciones del Gobierno y asegurando los intereses del movimiento cooperativo, y el uso adecuado del dinero que existe en esa dependencia del Gobierno de Puerto Rico, Gobierno que hoy se encuentra en bancarrota y que provoca el surgimiento de grupos de intereses privados que buscan formas y medios de apropiarse del dinero de las cooperativas.

El Plan Fiscal preparado y presentado por COSSEC, a la consideración de la Junta Fiscal, no responde a la realidad fiscal y económica de todas las cooperativas, ni son aceptables las enmiendas sugeridas a las leyes vigentes que le son aplicables. Es el movimiento cooperativo nacional el que ha planteado enfoques y alternativas serias que deberían ser objeto de estudio y divulgación en todos los foros existentes en los que se debaten temas cooperativos.

Dicho Plan Fiscal se hizo público después de que COSSEC lo presentara a la Junta Fiscal sin considerar o escuchar al movimiento cooperativo nacional, que promueve la adopción de enmiendas a la legislación. Ellas impactan de manera directa a la gobernanza de COSSEC, aun cuando esta no emite deuda pública, es acreedora de obligaciones emitidas también por el Gobierno que requieren una reestructuración, no tiene un déficit estructural, puede cubrir sus costos operativos y no depende de los fondos del Gobierno federal o nacional para su subsistencia. Por el contrario, COSSEC cuenta con un capital adecuado para cumplir con sus obligaciones, incluida su función reguladora como asegurador de cooperativas. Además, el Plan Fiscal reconoce que la cartera de préstamos de nuestras cooperativas ha sido bien manejada durante la recesión económica, aunque el sistema cooperativo se mantenga con una alta concentración de inversión en bonos del Gobierno que podría comprometer su solvencia, incluidas algunas cooperativas de ahorro y crédito. También reconoce que COSSEC ha acumulado reservas suficientes y cuenta con vastos recursos para responder a las pérdidas proyectadas en algunas de las cooperativas aseguradas producto de la inversión de bonos por recomendaciones hechas por el regulador, el mismo que hoy pretende castigar a las cooperativas, las cuales, por su propio consejo, invirtieron en la compra de bonos porque resultaba ser un buen negocio para ellas. En dicho Plan Fiscal, se afirma que el movimiento cooperativo es un pilar en la economía puertorriqueña y que los recursos de las cooperativas han ido en aumento durante la crisis económica, que gozan de gran popularidad y lealtad entre los consumidores de productos financieros en este tipo de instituciones.

El Plan recomienda, entre otras cosas, adoptar un programa de reorganización de los recursos del sistema para fortalecer la base de capital y proporcionar liquidez a las cooperativas, que incluye al Banco Cooperativo de Puerto Rico, el cual increíblemente no ha sido consultado, y peor aún –y aquí es donde está la crisis de la gobernanza del sistema cooperativo–, para la implantación de este Plan, los programas que surjan del mismo serían manejados por un grupo de trabajo técnico financiero conocido como “Fuerza de tarea financiera cooperativa técnica” a través de memorandos de entendimiento (MOU), en los cuales se identificaría a las cooperativas en riesgo con total exclusión de los representantes del sector cooperativo. Dado que, alegadamente, estas tienen un conflicto de intereses, recomiendan la adopción de un sistema de gobernanza que sea independiente para cumplir el rol de regular a las cooperativas, y para ello sugieren y requieren crear un comité para trabajar con la reestructuración de la representación en esta corporación. Este Súper Comité estará compuesto por tres jefes de agencias que responden al gobernador y entre los que se encuentra el funcionario que regula la banca privada en Puerto Rico que asumiría la implantación del Plan Fiscal, el cual fue preparado exclusivamente por la gerencia de COSSEC con exclusión del sector cooperativo. Este respondería exclusivamente al Gobierno de Puerto Rico y a la Junta Fiscal, la cual ejercería de manera exclusiva todas las facultades que la ley garantiza a la Junta Directiva de COSSEC. Se excluiría a cuatro representantes del sector cooperativo, sin voz o voto, y además, sería necesario enmendar varias leyes que rigen a las cooperativas sobre la forma y la manera de proceder con la liquidación, la fusión, la consolidación o la compra y venta de activos de las cooperativas en Puerto Rico, lo que dejaría estas determinaciones en las manos del sector gubernamental exclusivamente, que tendría la potestad de establecer qué cooperativas podrían ser eliminadas, vendidas o fusionadas.

Otra recomendación que contiene el Plan Fiscal es que las cooperativas podrían emitir acciones preferidas por encima de la cantidad de acciones comunes en circulación, lo que significa que inversionistas privados puedan adquirir acciones preferidas al gozar de una prioridad en el pago de los excedentes que podrían declarar algunas cooperativas antes de los miles de socios dueños, que resultan pertenecer a la clase pobre y trabajadora del país. En tal caso, de no pagarle tales obligaciones a estos inversionistas privados, les exigirían a las cooperativas el cumplimiento de sus obligaciones con las consecuencias legales que esto conlleva.

 

Historial legislativo de COSSEC

La Ley Nº 5-1990 de la Corporación de Seguros de Depósitos de Cooperativas de Ahorro y Crédito, también conocida como PROSAD-COOP, creó una corporación para garantizar los haberes depositados en las cooperativas y su solvencia económica con fondos exclusivamente de las cooperativas, y estableció una junta directiva con la participación de representantes del Gobierno y del movimiento cooperativo. Esa ley fue reemplazada por la ley que creó la actual Corporación Pública para la Supervisión y Seguro de Cooperativas de Ahorro y Crédito, ley Nº 114-2001 (COSSEC), que proporciona una estructura legal, viabilidad operativa y continuidad financiera, sin que dependa de la asignación de fondos estatales para su subsistencia operativa y con la garantía de la participación del sector cooperativo en su Junta de Gobierno, un logro sin precedentes que requirió grandes esfuerzos de negociación. De hecho, surge de la exposición de motivos de la ley que su política pública fuera garantizar la integridad, la solvencia y la fortaleza financiera del movimiento cooperativo de Puerto Rico y que la responsabilidad del Estado fuera la de llevar a cabo una supervisión y control justo, equitativo y efectivo de las cooperativas bajo los siguientes principios: (A) la función de supervisión y que la supervisión de las cooperativas de crédito y de sus operaciones, productos y servicios se consolide y unifique exclusivamente en la Corporación Pública para la Supervisión y el Seguro de Cooperativas de Puerto Rico; (B) la formulación de la política pública y la regulación del movimiento cooperativo por parte de la Corporación esté representada por las cooperativas aseguradas; (C) aquellas cuestiones relacionadas con los procesos rectores de las cooperativas, cuyos riesgos económicos, financieros, legales o institucionales o sus socios estén sujetos a la autorregulación y al amparo de aquellas normas adoptadas por la Corporación con la aprobación de su Junta.

Para garantizar una ejecución efectiva del Plan Fiscal, el Gobierno de Puerto Rico ha propuesto una reforma a la gobernanza del ente regulador a través de la creación del Súper Comité integrado por el presidente de la Junta de COSSEC, el director ejecutivo de la Autoridad de Asesoramiento Financiero, la Agencia Fiscal (AAFAF) y el Comisionado de Instituciones Financieras, los que tendrán todos los poderes de la Junta de Gobierno de COSSEC, que pueden adoptar las reglamentaciones y las normas que sean necesarias para la implantación exitosa del Plan Fiscal. Esto es un cheque en blanco. Para hacer posible lo anterior, el Gobierno de Puerto Rico, por instrucciones de la Junta Fiscal Federal, ha presentado en la Asamblea Legislativa el proyecto de la Cámara Nº 1.209, que tiene la intención de adoptar las medidas necesarias para atemperar el marco legal y jurídico existente para dar cumplimiento al Plan Fiscal aprobado bajo la Ley Federal PROMESA para COSSEC.

Es importante resaltar que, contrario a lo que ha sido la política pública del Gobierno de Puerto Rico durante las últimas décadas, esa pieza legislativa para crear el Súper Comité desplazaría a la Junta de COSSEC sin la oposición del Gobierno nacional, lo que causaría el disloque en la gobernanza de la Agencia Reguladora y el desplazamiento de los representantes del sector cooperativo sin tener en cuenta que fue el Gobierno el que promovió a las cooperativas para que invirtieran en la compra de bonos e incluso permitió que las políticas de inversión de las cooperativas fueran obviadas, al hacer viable que invirtieran más de lo que debían, lo que concentró así sus inversiones en bonos del Gobierno que hoy están valorados aproximadamente en un 49% por debajo de su valor nominal.

Expresado lo anterior, es necesario y recomendable que el movimiento cooperativo repiense el alcance de sus relaciones con el Estado y que se identifiquen mecanismos legales que permitan que el autonomismo no se vea afectado por el cambio de las administraciones políticas de turno y, sobre todo, liberarnos del yugo colonial de más de un siglo mantenido por el Gobierno norteamericano.

 

Bibliografía

 

Commonwealth of Puerto Rico, petitioner v. Luis M. Sánchez Valle, et al., Nº 15-108 del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América.

Constitución de los Estados Unidos de América.

Enmiendas a la Ley General de Sociedades Cooperativas de Ahorro y Crédito de 2002. Disponible en: http://www.lexjuris.com/lexlex/Leyes2015/lexl2015220.htm, última fecha de acceso: 1 de septiembre de 2018.

Law of the Stock and Deposit Insurance Fund of Savings and Credit Cooperatives, Law Nº 99-1980.

Ley para la Supervisión y Seguros de Cooperativas, ley Nº 144-2001.

Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, Pub. L. Nº 114-187, 130 stat. 549 (2016) (codificada en 48 USCA, §§ 2.101-2.241 [West 2017]).

Torruella, Juan. “Why Puerto Rico does not need further experimentation with its future: a reply to the notion of ‘territorial federalism’”, U.S. Territories Commentary Series, en: Harvard Law Review, Vol. 131, F. 65, 2018. Disponible en: https://harvardlawreview.org/2018/01/a-reply-to-the-notion-of-territorial-federalism/, última fecha de acceso: 1 de septiembre de 2018.

Tratado de Paz entre los Estados Unidos de América y el Reino de España, España-EE.UU., 10 de diciembre de 1898, 30 stat. 1.754 (Tratado de París).

 

[1] Abogado y notario en Puerto Rico, propietario del bufete Juan Enrique Santana Félix, abogado cooperativista, recurso sobre temas cooperativos, miembro del Colegio de Abogados de Puerto Rico y de su Comisión de Cooperativismo, recurso en el Instituto de Cooperativismo de la Universidad de Puerto Rico, miembro del Comité de Relaciones con el Estado de la Liga de Cooperativas de Puerto Rico, autor del libro Cooperativismo financiero y de Corporaciones especiales propiedad de trabajadores. Correo electrónico: abogadosantana@yahoo.com.

[2] Tratado de Paz entre los Estados Unidos de América y el Reino de España, España-EE.UU., 10 de diciembre de 1898, 30 stat. 1.754 (Tratado de París).

[3] Ver Tratado de París, 10 de diciembre de 1898, EE.UU.-España, art. II, 30 stat. 1.755 (proclamado el 11 de abril de 1899).

[4] Ley Orgánica de 1900 (Ley Foraker), cap. 191, §§ 17-35, 31 stat. 81-85, que consistía en la designación de un gobernador, entre otros funcionarios, §§ 17-26, 31 stat. 81-82.

[5] §§ 27-32, 31 stat. 82-84.

[6] §§ 33-35, 31 stat. 84-85. Commonwealth of Puerto Rico, petitioner v. Luis M. Sánchez Valle, et al., Nº 15-108 del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América.

[7] El 17 de agosto de 2001, se firmó la ley Nº 114, la cual dio nacimiento a la actual Corporación Pública para la Supervisión y Seguro de Cooperativas de Puerto Rico (COSSEC).

[8] Pub. L. Nº 114-187, 130 stat. 549 (2016) (codificada en 48 USCA, §§ 2.101-2.241 [West 2017]).

[9] PROMESA, § 101 (a).

[10] PROMESA, § 405 (m).

[11] PROMESA, § 405 (m).

[12] Torruella (2018). N. del A.: La traducción es nuestra.

[13] PROMESA, § 201 (c) (3), (e).

[14] PROMESA, § 201 (a).

[15] PROMESA, § 204.

[16] PROMESA, § 203, 48 USCA § 2.103 (West 2017).

[17] Ídem, § 2.121 (b) (2).

[18] Ídem, § 2.121 (d) (1) (D)

[19] Ídem, § 2.128 (a).

[20] El artículo VI de la Constitución de los Estados Unidos de América dispone que las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos serán la ley suprema del país, y los jueces de cada estado estarán por lo tanto obligados a observarlos, sin consideración de ninguna cosa en contrario en la Constitución o las leyes de cualquier estado.

 

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